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預(yù)算法制度的改革
預(yù)算法制度的改革 「關(guān)鍵詞」預(yù)算法 改革
「正文」
1995年1月1日,我國預(yù)算法正式頒布實(shí)施。由于當(dāng)時(shí)正是處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段,很多規(guī)定都很難具體化,帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留。幾年來,在執(zhí)行《預(yù)算法》制度改革的過程當(dāng)中我國遇到了很多的問題。
一、預(yù)算法概念
預(yù)算法可以分為實(shí)質(zhì)上的預(yù)算法和形式上的預(yù)算法。實(shí)質(zhì)上的預(yù)算法是指調(diào)整預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范總稱,是財(cái)政法主要的組成部分。預(yù)算法調(diào)整的關(guān)系是指國家在組織預(yù)算資金收入、支出和進(jìn)行預(yù)算資金使用、管理和監(jiān)督過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系。國家預(yù)算關(guān)系包括:各級國家機(jī)關(guān)之間以及中央政府與地方政府之間因預(yù)算管理職權(quán)劃分所產(chǎn)生的預(yù)算管理體制關(guān)系;在國家政府的編制、審議、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督過程中發(fā)生的預(yù)算程序關(guān)系;國家在組織預(yù)算資金收入、支出和進(jìn)行預(yù)算資金使用和管理中產(chǎn)生的預(yù)算分配關(guān)系,即預(yù)算實(shí)體性關(guān)系。
形式上的預(yù)算法是指預(yù)算法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式,它有狹義和廣義之分:廣義上的預(yù)算法,泛指凡規(guī)定有預(yù)算方面內(nèi)容的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章、司法解釋和國家簽訂或加入的國際條約等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的預(yù)算法,是專指國家系統(tǒng)編纂的預(yù)算法律或法典,如德國的《聯(lián)邦預(yù)算法典》以及美國先后制定的《國會預(yù)算法案》、《1921年預(yù)算和會計(jì)法》和《平衡預(yù)算法案》�！额A(yù)算法》就是我國狹義的預(yù)算法。
我國在1992年開始在中央和省一級正式試編復(fù)式預(yù)算。復(fù)式預(yù)算是指國家將本年度的全部預(yù)算收支按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分,分別編成兩個或兩個以上的預(yù)算。復(fù)式預(yù)算具有結(jié)構(gòu)清晰、便于分類管理和控制和預(yù)算功能大等優(yōu)點(diǎn)。1994年我國復(fù)式預(yù)算的編制方式又做了重大的改進(jìn),當(dāng)年的債務(wù)收入和歸還債務(wù)本息支出不再包含在預(yù)算中收入和預(yù)算總支出之內(nèi),當(dāng)年預(yù)算支出大于收入的差額,就是當(dāng)年的財(cái)政赤字并且全部反映在建設(shè)性預(yù)算中去。此外,從1994年起,財(cái)政收支(不含債務(wù)收支)的差額全部通過債務(wù)彌補(bǔ),不再向人民銀行借款和透支。這種復(fù)式預(yù)算能更清晰的反映財(cái)政赤字以及彌補(bǔ)的來源,便于了解和分析債務(wù)收入與債務(wù)支出的對應(yīng)關(guān)系符合國際通行的做法。
二、我國《預(yù)算法》存在的問題
我國《預(yù)算法》從制定到今天,為預(yù)算管理納入法制軌道奠定了基礎(chǔ),使得各個預(yù)算主體從事預(yù)算活動有了法律依據(jù),在強(qiáng)化預(yù)算約束、確定預(yù)算管理責(zé)任、規(guī)范預(yù)算管理秩序、嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用。但是目前我國的預(yù)算制度還存在些許空白,等待我們?nèi)ヌ钛a(bǔ),為我們國家的預(yù)算制度的完善和改革做出努力。我國預(yù)算制度的缺陷有在貫徹執(zhí)行方面存在的也有《預(yù)算法》本身所存在的問題。
(1)《預(yù)算法》在執(zhí)行中存在的問題
1.地方各級的管理權(quán)限劃分不清,與實(shí)際情況脫節(jié)。我國《預(yù)算法》沒有明確劃分地方各級政府的預(yù)算管理權(quán)限,只是明確了中央與地方的預(yù)算管理權(quán)限。其一,政府部門垂直管理,稅收計(jì)劃自上而下層層下達(dá)。而預(yù)算由本級政府決定,由人民代表大會通過,就必然會造成兩者收入數(shù)額的差異。其二,地方預(yù)算上下級之間的收入與支出項(xiàng)目、體制上解、補(bǔ)助、稅收返還等具體辦法,又上一級預(yù)算制定,本級人大無權(quán)干涉,否定了下級人大及其常委會的預(yù)算管理職權(quán)。
2.人大的審批權(quán)只能停留在舉手表決上,對預(yù)算變更的審查監(jiān)督流于形式。由于《預(yù)算法》中沒有具體條文,人大審批權(quán)只是聽聽匯報(bào),發(fā)發(fā)議論,可以說只是履行法律程序,對收支總數(shù)有一個大概地了解,提不出具體的修改意見。
預(yù)算獲得通過之后,由于各種客觀條件的制約,往往出現(xiàn)各種復(fù)雜的情況�！额A(yù)算法》規(guī)定,預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)不平衡或舉借國內(nèi)外債務(wù)的規(guī)模被突破,才能做出預(yù)算調(diào)整,而收支同增或同減,只要收支平衡,略有節(jié)余,就不算預(yù)算調(diào)整,這就是的人大對預(yù)算變更的審查監(jiān)督流于形式了。
3.沒有確定預(yù)算外資金的性質(zhì)與管理權(quán)限。《預(yù)算法》只是對預(yù)算內(nèi)資金作了明確的規(guī)定,未涉及到預(yù)算外的資金問題。雖然國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》已經(jīng)明確的規(guī)定,預(yù)算外資金由財(cái)政部門管理,但是中共中央1996[13]號文件明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)由經(jīng)管部門管理,這樣一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由財(cái)政管理的預(yù)算外資金,無形之中就分出了一部分管理,致使財(cái)政職能被肢解。
(2)預(yù)算法本身存在的問題
我國發(fā)與法之間協(xié)調(diào)不夠。隨著財(cái)政支出預(yù)算日益剛化,出現(xiàn)了預(yù)算法與其它發(fā)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象�！额A(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字”,但是我國的《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》等其他法律、法規(guī)對教育、農(nóng)業(yè)、科技、衛(wèi)生等投入在財(cái)政支出中所占比重都有明確的規(guī)定。在地方當(dāng)年新增財(cái)政里十分有限的情況下,財(cái)政部門往往處于兩難的境地。按照上述的法律、法規(guī)和政策計(jì)算,每年學(xué)增加用于農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、計(jì)生、體育、公檢法等方面的支出,已超過當(dāng)年地方財(cái)政新增加的財(cái)力。在這種情況下,要求財(cái)政部門安排的預(yù)算既要符合這些法律、法規(guī)的規(guī)定,又要保證社會事業(yè)發(fā)展所需資金和行政事業(yè)單位職工工資的發(fā)放,還要實(shí)現(xiàn)《預(yù)算法》規(guī)定的財(cái)政平衡,實(shí)在困難。
三、關(guān)于我國預(yù)算法制改革的建議
首先,要合理劃分預(yù)算管理權(quán)限,為了真正貫徹執(zhí)行分稅制財(cái)政制改革的精神,實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的預(yù)算原則,真正達(dá)到事權(quán)財(cái)權(quán)的統(tǒng)一,《預(yù)算法》應(yīng)該明確化分地方各級政府和上下級財(cái)政部門中的預(yù)算管理權(quán)限。一級預(yù)算、以及責(zé)任,上級不能越權(quán)干涉下級。地方各級政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況編制預(yù)算,而不是根據(jù)上級財(cái)政、稅務(wù)部門下達(dá)的任務(wù)編制預(yù)算。
其次,加強(qiáng)人大的審批權(quán)、審查監(jiān)督權(quán)。屬于一般性的預(yù)算調(diào)整,比如因上級政府稅收返還、追加、追減補(bǔ)助、預(yù)算劃轉(zhuǎn)或上年結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)引起的預(yù)算變動,直接由財(cái)政部門提出方案,保政府批準(zhǔn)即可。應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等特殊情況引起的增加支出、減少收入等造成的預(yù)算變更,應(yīng)該由人民代表大會常委會批準(zhǔn)。人大及其常委會對預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題,必須提出自己的建議,真正起到審查監(jiān)督的作用。
再次,實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算�！额A(yù)算法》應(yīng)該將于預(yù)算外資金納入綜合預(yù)算框架,建立新型的公共財(cái)政,確立“大收入、大支出”的財(cái)政分配格局,將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金有機(jī)結(jié)合起來。只有這樣才能束縛住預(yù)算外資金這匹野馬,從根本上杜絕小金庫、亂支出亂花費(fèi)等違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生,同時(shí),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金,包括統(tǒng)籌費(fèi),其管理權(quán)限應(yīng)規(guī)定為財(cái)政部門管理,杜絕經(jīng)管等部門管理財(cái)政資金,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政部門建立綜合預(yù)算確定法律依據(jù)。
最后,強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性。預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼谝粋�財(cái)政年度內(nèi)的財(cái)政收支計(jì)劃。經(jīng)過人民代表大會審批的預(yù)算,具有高度的法律效力和強(qiáng)大的約束力,任何部門和個人都不得人以變更。強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性,必須做到:一是增強(qiáng)法制觀念。各級人大要樹立和增強(qiáng)預(yù)算、決算審批的權(quán)力意識。二是廢除法定支出。立法部門必須進(jìn)一步加強(qiáng)部門法律、法規(guī)與《預(yù)算法》的銜接與協(xié)調(diào)工作,特別是在農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、計(jì)生、體育等方面的法律、法規(guī)對地方財(cái)政支出做出的硬性規(guī)定�！胺ǘㄖС觥奔炔环戏侄愔曝�(cái)政制的基本精神,也不利以整個預(yù)算規(guī)劃與管理,反而加重了行業(yè)不正之風(fēng),必須從根本上廢除。
「參考資料」
1.劉劍文主編:《財(cái)稅法學(xué)》,高等教育出版社2004年版。
2.劉劍文主編:《財(cái)稅法教程》,法律出版社2002年版。
3.張昭立主編:《財(cái)政法制論從》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版。
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