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中國財政體制改革的實踐與積極的財政政策
中國財政體制改革的實踐與積極的財政政策 一、中國的財政體制改革
建國以來,中國的財政體制經(jīng)過多次改革。比較起來,1994年的財政體制改革影響最深遠,成效最明顯,可以說是劃時代的、具有里程碑意義的改革。這次改革的背景是1992年春季小平同志的“南巡談話”,后來形成了中共中央1992年2號文件�！罢勗挕钡膬�(nèi)容十分豐富,其中與1994年經(jīng)濟體制改革關(guān)系最為密切的,是明確提出了社會主義也要有市場的觀點。1992年秋,江澤民同志在黨的十四大政治報告中,用了很長的篇幅來回顧我們國家經(jīng)濟體制改革的進程,并根據(jù)小平同志的思想提出了經(jīng)濟體制改革的目標模式是實行社會主義市場經(jīng)濟。這是十四大對我國國民經(jīng)濟發(fā)展史上的一個重大貢獻,也是我們對經(jīng)濟理論上的一個劃時代的貢獻。第二年3月全國人民代表大會審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》,其中一條重要的修正意見,就是在原來的《憲法》中加上12個字:“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”。這標志著社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)成為全國人民共同的奮斗目標。
從小平同志提出這一思想到全國人大完成法律程序,實際上就用了一年的時間,而這一年時間的思想統(tǒng)一過程的基礎(chǔ)則用了十年還多一點。如果沒有1979年黨的十一屆三中全會以來的思想解放和實踐過程,1993年全黨和全國各族人民要達到這樣的共識是不可能的。
1993年全國人大會議開過之后,很快成立了黨的十四屆三中全會文件起草小組,江澤民同志親自領(lǐng)導(dǎo)了起草小組的工作。這年春天,江澤民同志召集文件起草小組同志開會,重點講了十個觀點。后來形成的十四屆三中全會的決議文件就是十個問題,框架就是江澤民同志講的十個觀點。1993年秋,黨的十四屆三中全會順利召開,全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第四部分第18條,對財稅體制改革提出了三項任務(wù):一是把地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制,建立中央稅收和地方稅收體系。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權(quán)的原則,改善和完善稅收制度。三是改進和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度。十四屆三中全會決議通過,就標志著這次財政體制改革正式拉開了序幕。
改革的重點是工商稅制改革和分稅制財政體制改革。我們原來的工商稅制稅種比較多,有30多種稅,并且?guī)в斜容^強的計劃經(jīng)濟色彩,有些稅已經(jīng)不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。比如產(chǎn)品稅,它是按一個個產(chǎn)品分大類來征稅的。這在產(chǎn)品種類不多、社會經(jīng)濟發(fā)展還不夠快的情況下還能勉強應(yīng)付。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,新產(chǎn)品層出不窮,確定這些新產(chǎn)品應(yīng)納的稅種以及適用的稅率就十分困難,而且原來的產(chǎn)品稅重復(fù)征稅問題也比較嚴重,因此,亟需建立一種適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求、沒有重復(fù)征稅的新稅制。
當時稅制改革還面臨一個問題,就是隨意減免稅的現(xiàn)象比較嚴重。在1993年,江澤民同志曾經(jīng)多次嚴肅指出,稅收一年流失1000億元。而當時的財政收入只有4000多億元,每年流失掉1/4.后來事實證明總書記的判斷是完全正確的。
工商稅制的改革首先是簡化了稅收的種類,從過去的30多種簡化為18種,停征產(chǎn)品稅,開征增值稅。這是一項重大的改革。其實為了改產(chǎn)品稅為增值稅,財政部從1984年就開始試點,但因當時不具備條件,所以沒有推開。增值稅的扣除非常復(fù)雜,當時曾設(shè)想采用“實耗法”扣除,即扣除商品生產(chǎn)過程中實際消耗的部分后征稅,以避免重復(fù)征稅,但很難操作。我們曾經(jīng)請了十個很有經(jīng)驗的稅務(wù)專管員來計算一個產(chǎn)品應(yīng)征的稅賦,結(jié)果十個人算出十種結(jié)果。到1994年我們推出的增值稅就比較完善了,前一道產(chǎn)品所開的增值稅發(fā)票,到后一道產(chǎn)品出售時,可以憑發(fā)票上已經(jīng)交納的稅款予以扣除。
工商稅制的改革形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,多稅種、多環(huán)節(jié)的復(fù)合稅制。
工商稅制確定以后,分稅制改革就能夠進行了。簡單說,分稅制就是將各項稅收按稅種在中央和地方之間合理劃分。海關(guān)關(guān)稅、消費稅全部歸中央,消費稅里的應(yīng)稅產(chǎn)品都是單獨列出的,比如香煙、汽車、化妝品等不多的品種,國家要進行宏觀調(diào)控。營業(yè)稅基本歸地方,個人所得稅當時也歸地方。在這個問題上當時地方和中央還有爭論,我主張個人所得稅要共享。企業(yè)所得稅當時也有爭論�，F(xiàn)在回過頭來看,在當時的情況下,要推進這一改革,不做出一點讓步是不行的。2001年,我們推出企業(yè)所得稅和個人所得稅改為中央和地方共享稅的改革非常順利,今年已經(jīng)開始實施了。
比較重要的是增值稅的分享,增值稅當時有3000億元的收入,增值稅的分享比例為中央得75%,地方得25%.以1993年的收入為基數(shù),基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時,增值稅和消費稅實行增量三七分成。即全國增值稅和消費稅每增長1%,中央對地方的稅收返還增長0.3%.從增值稅一個稅種上來看,其增量的分配情況是,地方第一筆得到25%,第二筆得到的是增量的75%里的30%,那就是22.5%,加上前面的25%,地方一共得47.5%,中央得52.5%.這是一個臨界點。如果將增量的分成比例調(diào)到1:0.35,地方就要得大頭,如果調(diào)到1:0.25,中央就要得更多一點。實際上1:0.3的比例是一個趨于無窮小的軌跡,使增值稅最終趨于七五二五的分成比例。
財稅體制改革后,形成了較好的效應(yīng):(1)形成了穩(wěn)定的大家都比較滿意的雙贏的財稅體制。新的財政體制從1994年建立起來,已經(jīng)穩(wěn)定了8年,這樣就建立起了上下左右互相信賴的基礎(chǔ)。(2)基本理順了中央和地方、國家和企業(yè)的分配關(guān)系。(3)財政收入形成了穩(wěn)定增長的機制�！捌呶濉睍r期財政收入平均每年增加187億元,“八五”前兩年為200多億元,1993年、1994年每年增加800多億元。此后財政收入每年增加1000多億元,使得“八五”的財政收入平均每年增加661億元,“九五”又上了一個臺階,平均每年增加1431億元。2001年比上年增加2976億元,增長了22.2%,當然,這一年有一些特殊的增收因素。
我的理念是,國家財政要有一定的實力才行。最近有的專家主張財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重不要太高,不要提“提高兩個比重”。我不同意這種意見。我國是多民族、幅員遼闊的社會主義國家,生產(chǎn)發(fā)展極不平衡,中央財政沒有足夠支配的資金是不行的。我一直主張,國家財政收入占GDP的比重應(yīng)該提高到20%以上。1997年,國家財政收入占GDP的比重為11.6%,2001年是17.1%,爭取過兩年達到20%.中央財政收入占整個財政收入的比重應(yīng)占60%以上。現(xiàn)在中央本級的財政收入占到52%,加上地方上解的500多億元可達56%,今年年底要爭取達到60%.中央集中的財政收入要保證合理的使用,中央政府自己的支出要保持合理的比例,大體應(yīng)在30%左右。1994年中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為2389億元,2001年達到6015億元,7年來增加了3626億元,平均每年增加518億元。增加的錢用在什么地方,第一是長工資,國家現(xiàn)在一次要給4600多萬人長工資。第二是增加社保支出。企業(yè)下崗人員多,國家提出“兩個確�！�,實行“三三制”的負擔原則,即企業(yè)負擔三分之一、社會籌集三分之一、財政補助三分之一。結(jié)果搞了幾年成了“三七制”,中央拿70%,企業(yè)和地方拿30%.現(xiàn)在中央財政一年用于社保性的開支1000多億元。不僅如此,這些年我們還做了不少以前不敢想象的造福子孫萬代的好事,比如實施天然林工程、退耕還林(還草)工程等。
二、當前財政工作的一些情況
近年來,一些人對財政工作提出了一些看法,有的對財政收入增幅高于GDP的增幅不理解。如1998年財政收入增加1225億元,增幅為14.2%,而當年GDP的增幅是7.8%.我們認為,對此不能僅看表面現(xiàn)象,要作具體分析。如1998年增收的1225億元中,有550億元屬于特殊性增收因素。一是根據(jù)“收支兩條線”的規(guī)定,把一部分行政性收費和罰沒收入納入到預(yù)算之內(nèi),一共納入478億元,比上一年增加肋多億元;二是清理欠稅,稅務(wù)部門在1998年底清理欠稅達275億元;三是1997年7月開始,對銀行的營業(yè)稅提高了3個百分點,到1998年銀行營業(yè)稅增加70多億元。四是1998年個人所得稅增加了78億元。其他還有一些小賬。如果扣除這樣一些特殊因素,財政收入的增幅還不到8%,與GDP的增幅是比較接近的。再如1999年的財政收入比上年增加1568億元,增長的幅度是15.9%,GDP的增長幅度是7.1%.那年的情況是,海關(guān)打擊走私,海關(guān)稅收大量增加,比上年多收入709億元。那一年的股票市場還特別好,證券交易印花稅收入282億元,比上年增加了77億元。所以這幾年財政收入增長的幅度高一點是正常的現(xiàn)象,并沒有加重企業(yè)負擔。企業(yè)的宏觀稅負和微觀稅負始終是穩(wěn)定的,沒有提高。
有的人認為中央財政日子好過,基層財政的日子越來越難過。說中央財政過的是“美日子”,省級財政過的是“好日子”,市級財政過的是“苦日子”,縣鄉(xiāng)財政是“沒法過日子”,以至于苦到工資都發(fā)不出去。我們對部分縣鄉(xiāng)財政困難,特別是在調(diào)資政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的部分縣鄉(xiāng)拖欠干部職工工資的現(xiàn)象非常重視,中央領(lǐng)導(dǎo)耳提面命,要我們認真來抓。我們采取了很多措施。但這個問題需要具體分析。我覺得,從財力上講,各個省市不應(yīng)當發(fā)不出工資,特別是國家規(guī)定的應(yīng)發(fā)工資。2001年,地方總財力達到10965億元,而所有地方行政事業(yè)單位職工應(yīng)發(fā)國家規(guī)定工資為3571億元,占地方總財力的32.6%.問題是有的地方熱衷于搞“形象工程”、“政績工程”,而不是先保“吃飯”。因此,我們要求采取兩條政策:一是預(yù)算必須先保“吃飯”,當年的工資必須發(fā),不得拖欠。二是歷年欠發(fā)的工資必須由地方自己消化。否則就不能形成一個良好的機制。
近年來還出現(xiàn)一個新情況,就是財政收入每年增加很多,但日子卻越來越緊。研究來研究去,覺得支出方面的漏洞太大。所以我們從2000年開始進行了一系列財政支出管理方面的改革。支出管理改革的內(nèi)容大大小小有十項,估計也要用7年左右的時間才能基本完成。支出管理改革的重點是三項,一項是“收支兩條線”管理改革。對所有預(yù)算外收入都要實行收支脫鉤和收繳分離。第二是國庫管理制度改革。主要是清理單位賬戶,實行單一賬戶體系。財政資金由國庫直接撥付給商品或勞務(wù)的提供商,減少資金在途時間,減少資金滯留,減少浪費。第三個比較重要的改革是部門預(yù)算制度改革。我們從2000年開始給“人大”報部門預(yù)算。第一年報了4個部門,2001年國務(wù)院29個部門中的26個部門都向“人大”編報了部門預(yù)算,得到了“人大”的肯定。
當前和今后一段時期財政工作的主要任務(wù)是貫徹好一個政策,即積極的財政政策。處理好四個問題:一是初步建立起有中國特色的社會保障體系。我們這一屆政府面臨國有企業(yè)改革,國有企業(yè)改革的核心問題就是人的問題,人浮于事,效率低下,要想不吃“大鍋飯”,就得開個規(guī)范的、世界通行的社會保障制度的“大鍋飯”,建立起有中國特色的社會保障體系,低標準、廣覆蓋、可持續(xù);二是初步建立起公共財政的框架,重點是基本實現(xiàn)預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新;三是搞好稅費改革,重點是農(nóng)村稅費 中國財政體制改革的實踐與積極的財政政策改革和交通車輛稅費改革;四是逐步提高“兩個比重”。
三、關(guān)于積極的財政政策
我國近年來連續(xù)實施的積極的財政政策,在世界上引起了非常好的反響,認為這是世界上一個成功的范例。
1997年7月2日,亞洲金融危機從泰國開始,席卷整個東南亞,生產(chǎn)下降、貨幣貶值,人民生活下降。我們的出口遇到了困難,1998年只增長了0.5%.1998年3月19日,朱镕基總理接見記者時談到,亞洲金融危機必將波及中國。其后,財政部、國家計委及一些專家學(xué)者向黨中央、國務(wù)院提建議:為應(yīng)對亞洲金融危機的沖擊,要調(diào)整國家的財政政策,實行反經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)。1998年6月,黨中央果敢決定,調(diào)整經(jīng)濟政策,由適度緊縮的財政政策調(diào)整為積極的財政政策,同時實行穩(wěn)健的貨幣政策。具體措施是,當年發(fā)行1000億元長期建設(shè)國債來拉動經(jīng)濟增長。積極的財政政策執(zhí)行以后,第一年就見效。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的狀況,積極的財政政策已執(zhí)行了四年,共發(fā)行長期建設(shè)國債5100億元,帶動了銀行貸款,帶動了地方的投入,形成了兩萬多億元的建設(shè)規(guī)模。當時鋪開的攤子,大約再有一年多的時間就可以完工。
現(xiàn)在需要研究的一個問題是,積極的財政政策實行多長時間合適。有的同志提出,現(xiàn)在我們的債務(wù)依存度已經(jīng)不低,債務(wù)的總額也不少,發(fā)債何時是個了。這個問題提得很深刻。原來我們曾準備從今年開始收手,經(jīng)過幾年的時間,讓積極的財政政策告一段落。因為基本建設(shè)項目是“金上馬,銀下馬”,不能半途而廢。去年開始,黨中央、國務(wù)院決定,除了西部大開發(fā)重點項目之外不再上新的項目,經(jīng)過幾年時間,大體可以逐步退出。但今年碰到一個特殊情況,2001年美國經(jīng)濟下降,日本經(jīng)濟長期低迷,歐洲經(jīng)濟也不景氣,給我國經(jīng)濟帶來嚴峻挑戰(zhàn)。為此,中央經(jīng)濟工作會議決定,今年繼續(xù)發(fā)行1500億元國債,以保證經(jīng)濟持續(xù)快速增長。2001年我國財政赤字占GDP的比重為2.7%,債務(wù)余額大體占GDP的16%左右,各項指標都還在可承受的范圍之內(nèi)。當然,“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”。我們也要密切關(guān)注各項相關(guān)指標的變化,并采取一系列措施積極防范財政風(fēng)險。至于積極的財政政策究竟實行多長時間,我的觀點是,只要經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn),走入正常軌道,各項改革特別是投融資體制改革有個好的起步,積極的財政政策也就到了淡出的時候。
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