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中國財(cái)政體制改革的實(shí)踐與積極的財(cái)政政策
中國財(cái)政體制改革的實(shí)踐與積極的財(cái)政政策 一、中國的財(cái)政體制改革
建國以來,中國的財(cái)政體制經(jīng)過多次改革。比較起來,1994年的財(cái)政體制改革影響最深遠(yuǎn),成效最明顯,可以說是劃時(shí)代的、具有里程碑意義的改革。這次改革的背景是1992年春季小平同志的“南巡談話”,后來形成了中共中央1992年2號(hào)文件�！罢勗挕钡膬�(nèi)容十分豐富,其中與1994年經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系最為密切的,是明確提出了社會(huì)主義也要有市場的觀點(diǎn)。1992年秋,江澤民同志在黨的十四大政治報(bào)告中,用了很長的篇幅來回顧我們國家經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程,并根據(jù)小平同志的思想提出了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式是實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。這是十四大對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的一個(gè)重大貢獻(xiàn),也是我們對(duì)經(jīng)濟(jì)理論上的一個(gè)劃時(shí)代的貢獻(xiàn)。第二年3月全國人民代表大會(huì)審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》,其中一條重要的修正意見,就是在原來的《憲法》中加上12個(gè)字:“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”。這標(biāo)志著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全國人民共同的奮斗目標(biāo)。
從小平同志提出這一思想到全國人大完成法律程序,實(shí)際上就用了一年的時(shí)間,而這一年時(shí)間的思想統(tǒng)一過程的基礎(chǔ)則用了十年還多一點(diǎn)。如果沒有1979年黨的十一屆三中全會(huì)以來的思想解放和實(shí)踐過程,1993年全黨和全國各族人民要達(dá)到這樣的共識(shí)是不可能的。
1993年全國人大會(huì)議開過之后,很快成立了黨的十四屆三中全會(huì)文件起草小組,江澤民同志親自領(lǐng)導(dǎo)了起草小組的工作。這年春天,江澤民同志召集文件起草小組同志開會(huì),重點(diǎn)講了十個(gè)觀點(diǎn)。后來形成的十四屆三中全會(huì)的決議文件就是十個(gè)問題,框架就是江澤民同志講的十個(gè)觀點(diǎn)。1993年秋,黨的十四屆三中全會(huì)順利召開,全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第四部分第18條,對(duì)財(cái)稅體制改革提出了三項(xiàng)任務(wù):一是把地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制,建立中央稅收和地方稅收體系。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)的原則,改善和完善稅收制度。三是改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度。十四屆三中全會(huì)決議通過,就標(biāo)志著這次財(cái)政體制改革正式拉開了序幕。
改革的重點(diǎn)是工商稅制改革和分稅制財(cái)政體制改革。我們原來的工商稅制稅種比較多,有30多種稅,并且?guī)в斜容^強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,有些稅已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。比如產(chǎn)品稅,它是按一個(gè)個(gè)產(chǎn)品分大類來征稅的。這在產(chǎn)品種類不多、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠快的情況下還能勉強(qiáng)應(yīng)付。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新產(chǎn)品層出不窮,確定這些新產(chǎn)品應(yīng)納的稅種以及適用的稅率就十分困難,而且原來的產(chǎn)品稅重復(fù)征稅問題也比較嚴(yán)重,因此,亟需建立一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、沒有重復(fù)征稅的新稅制。
當(dāng)時(shí)稅制改革還面臨一個(gè)問題,就是隨意減免稅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在1993年,江澤民同志曾經(jīng)多次嚴(yán)肅指出,稅收一年流失1000億元。而當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入只有4000多億元,每年流失掉1/4.后來事實(shí)證明總書記的判斷是完全正確的。
工商稅制的改革首先是簡化了稅收的種類,從過去的30多種簡化為18種,停征產(chǎn)品稅,開征增值稅。這是一項(xiàng)重大的改革。其實(shí)為了改產(chǎn)品稅為增值稅,財(cái)政部從1984年就開始試點(diǎn),但因當(dāng)時(shí)不具備條件,所以沒有推開。增值稅的扣除非常復(fù)雜,當(dāng)時(shí)曾設(shè)想采用“實(shí)耗法”扣除,即扣除商品生產(chǎn)過程中實(shí)際消耗的部分后征稅,以避免重復(fù)征稅,但很難操作。我們曾經(jīng)請了十個(gè)很有經(jīng)驗(yàn)的稅務(wù)專管員來計(jì)算一個(gè)產(chǎn)品應(yīng)征的稅賦,結(jié)果十個(gè)人算出十種結(jié)果。到1994年我們推出的增值稅就比較完善了,前一道產(chǎn)品所開的增值稅發(fā)票,到后一道產(chǎn)品出售時(shí),可以憑發(fā)票上已經(jīng)交納的稅款予以扣除。
工商稅制的改革形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,多稅種、多環(huán)節(jié)的復(fù)合稅制。
工商稅制確定以后,分稅制改革就能夠進(jìn)行了。簡單說,分稅制就是將各項(xiàng)稅收按稅種在中央和地方之間合理劃分。海關(guān)關(guān)稅、消費(fèi)稅全部歸中央,消費(fèi)稅里的應(yīng)稅產(chǎn)品都是單獨(dú)列出的,比如香煙、汽車、化妝品等不多的品種,國家要進(jìn)行宏觀調(diào)控。營業(yè)稅基本歸地方,個(gè)人所得稅當(dāng)時(shí)也歸地方。在這個(gè)問題上當(dāng)時(shí)地方和中央還有爭論,我主張個(gè)人所得稅要共享。企業(yè)所得稅當(dāng)時(shí)也有爭論�，F(xiàn)在回過頭來看,在當(dāng)時(shí)的情況下,要推進(jìn)這一改革,不做出一點(diǎn)讓步是不行的。2001年,我們推出企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅改為中央和地方共享稅的改革非常順利,今年已經(jīng)開始實(shí)施了。
比較重要的是增值稅的分享,增值稅當(dāng)時(shí)有3000億元的收入,增值稅的分享比例為中央得75%,地方得25%.以1993年的收入為基數(shù),基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時(shí),增值稅和消費(fèi)稅實(shí)行增量三七分成。即全國增值稅和消費(fèi)稅每增長1%,中央對(duì)地方的稅收返還增長0.3%.從增值稅一個(gè)稅種上來看,其增量的分配情況是,地方第一筆得到25%,第二筆得到的是增量的75%里的30%,那就是22.5%,加上前面的25%,地方一共得47.5%,中央得52.5%.這是一個(gè)臨界點(diǎn)。如果將增量的分成比例調(diào)到1:0.35,地方就要得大頭,如果調(diào)到1:0.25,中央就要得更多一點(diǎn)。實(shí)際上1:0.3的比例是一個(gè)趨于無窮小的軌跡,使增值稅最終趨于七五二五的分成比例。
財(cái)稅體制改革后,形成了較好的效應(yīng):(1)形成了穩(wěn)定的大家都比較滿意的雙贏的財(cái)稅體制。新的財(cái)政體制從1994年建立起來,已經(jīng)穩(wěn)定了8年,這樣就建立起了上下左右互相信賴的基礎(chǔ)。(2)基本理順了中央和地方、國家和企業(yè)的分配關(guān)系。(3)財(cái)政收入形成了穩(wěn)定增長的機(jī)制。“七五”時(shí)期財(cái)政收入平均每年增加187億元,“八五”前兩年為200多億元,1993年、1994年每年增加800多億元。此后財(cái)政收入每年增加1000多億元,使得“八五”的財(cái)政收入平均每年增加661億元,“九五”又上了一個(gè)臺(tái)階,平均每年增加1431億元。2001年比上年增加2976億元,增長了22.2%,當(dāng)然,這一年有一些特殊的增收因素。
我的理念是,國家財(cái)政要有一定的實(shí)力才行。最近有的專家主張財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重不要太高,不要提“提高兩個(gè)比重”。我不同意這種意見。我國是多民族、幅員遼闊的社會(huì)主義國家,生產(chǎn)發(fā)展極不平衡,中央財(cái)政沒有足夠支配的資金是不行的。我一直主張,國家財(cái)政收入占GDP的比重應(yīng)該提高到20%以上。1997年,國家財(cái)政收入占GDP的比重為11.6%,2001年是17.1%,爭取過兩年達(dá)到20%.中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重應(yīng)占60%以上�，F(xiàn)在中央本級(jí)的財(cái)政收入占到52%,加上地方上解的500多億元可達(dá)56%,今年年底要爭取達(dá)到60%.中央集中的財(cái)政收入要保證合理的使用,中央政府自己的支出要保持合理的比例,大體應(yīng)在30%左右。1994年中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為2389億元,2001年達(dá)到6015億元,7年來增加了3626億元,平均每年增加518億元。增加的錢用在什么地方,第一是長工資,國家現(xiàn)在一次要給4600多萬人長工資。第二是增加社保支出。企業(yè)下崗人員多,國家提出“兩個(gè)確�！�,實(shí)行“三三制”的負(fù)擔(dān)原則,即企業(yè)負(fù)擔(dān)三分之一、社會(huì)籌集三分之一、財(cái)政補(bǔ)助三分之一。結(jié)果搞了幾年成了“三七制”,中央拿70%,企業(yè)和地方拿30%.現(xiàn)在中央財(cái)政一年用于社保性的開支1000多億元。不僅如此,這些年我們還做了不少以前不敢想象的造福子孫萬代的好事,比如實(shí)施天然林工程、退耕還林(還草)工程等。
二、當(dāng)前財(cái)政工作的一些情況
近年來,一些人對(duì)財(cái)政工作提出了一些看法,有的對(duì)財(cái)政收入增幅高于GDP的增幅不理解。如1998年財(cái)政收入增加1225億元,增幅為14.2%,而當(dāng)年GDP的增幅是7.8%.我們認(rèn)為,對(duì)此不能僅看表面現(xiàn)象,要作具體分析。如1998年增收的1225億元中,有550億元屬于特殊性增收因素。一是根據(jù)“收支兩條線”的規(guī)定,把一部分行政性收費(fèi)和罰沒收入納入到預(yù)算之內(nèi),一共納入478億元,比上一年增加肋多億元;二是清理欠稅,稅務(wù)部門在1998年底清理欠稅達(dá)275億元;三是1997年7月開始,對(duì)銀行的營業(yè)稅提高了3個(gè)百分點(diǎn),到1998年銀行營業(yè)稅增加70多億元。四是1998年個(gè)人所得稅增加了78億元。其他還有一些小賬。如果扣除這樣一些特殊因素,財(cái)政收入的增幅還不到8%,與GDP的增幅是比較接近的。再如1999年的財(cái)政收入比上年增加1568億元,增長的幅度是15.9%,GDP的增長幅度是7.1%.那年的情況是,海關(guān)打擊走私,海關(guān)稅收大量增加,比上年多收入709億元。那一年的股票市場還特別好,證券交易印花稅收入282億元,比上年增加了77億元。所以這幾年財(cái)政收入增長的幅度高一點(diǎn)是正常的現(xiàn)象,并沒有加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。企業(yè)的宏觀稅負(fù)和微觀稅負(fù)始終是穩(wěn)定的,沒有提高。
有的人認(rèn)為中央財(cái)政日子好過,基層財(cái)政的日子越來越難過。說中央財(cái)政過的是“美日子”,省級(jí)財(cái)政過的是“好日子”,市級(jí)財(cái)政過的是“苦日子”,縣鄉(xiāng)財(cái)政是“沒法過日子”,以至于苦到工資都發(fā)不出去。我們對(duì)部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,特別是在調(diào)資政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的部分縣鄉(xiāng)拖欠干部職工工資的現(xiàn)象非常重視,中央領(lǐng)導(dǎo)耳提面命,要我們認(rèn)真來抓。我們采取了很多措施。但這個(gè)問題需要具體分析。我覺得,從財(cái)力上講,各個(gè)省市不應(yīng)當(dāng)發(fā)不出工資,特別是國家規(guī)定的應(yīng)發(fā)工資。2001年,地方總財(cái)力達(dá)到10965億元,而所有地方行政事業(yè)單位職工應(yīng)發(fā)國家規(guī)定工資為3571億元,占地方總財(cái)力的32.6%.問題是有的地方熱衷于搞“形象工程”、“政績工程”,而不是先�！俺燥垺�。因此,我們要求采取兩條政策:一是預(yù)算必須先�！俺燥垺�,當(dāng)年的工資必須發(fā),不得拖欠。二是歷年欠發(fā)的工資必須由地方自己消化。否則就不能形成一個(gè)良好的機(jī)制。
近年來還出現(xiàn)一個(gè)新情況,就是財(cái)政收入每年增加很多,但日子卻越來越緊。研究來研究去,覺得支出方面的漏洞太大。所以我們從2000年開始進(jìn)行了一系列財(cái)政支出管理方面的改革。支出管理改革的內(nèi)容大大小小有十項(xiàng),估計(jì)也要用7年左右的時(shí)間才能基本完成。支出管理改革的重點(diǎn)是三項(xiàng),一項(xiàng)是“收支兩條線”管理改革。對(duì)所有預(yù)算外收入都要實(shí)行收支脫鉤和收繳分離。第二是國庫管理制度改革。主要是清理單位賬戶,實(shí)行單一賬戶體系。財(cái)政資金由國庫直接撥付給商品或勞務(wù)的提供商,減少資金在途時(shí)間,減少資金滯留,減少浪費(fèi)。第三個(gè)比較重要的改革是部門預(yù)算制度改革。我們從2000年開始給“人大”報(bào)部門預(yù)算。第一年報(bào)了4個(gè)部門,2001年國務(wù)院29個(gè)部門中的26個(gè)部門都向“人大”編報(bào)了部門預(yù)算,得到了“人大”的肯定。
當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政工作的主要任務(wù)是貫徹好一個(gè)政策,即積極的財(cái)政政策。處理好四個(gè)問題:一是初步建立起有中國特色的社會(huì)保障體系。我們這一屆政府面臨國有企業(yè)改革,國有企業(yè)改革的核心問題就是人的問題,人浮于事,效率低下,要想不吃“大鍋飯”,就得開個(gè)規(guī)范的、世界通行的社會(huì)保障制度的“大鍋飯”,建立起有中國特色的社會(huì)保障體系,低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、可持續(xù);二是初步建立起公共財(cái)政的框架,重點(diǎn)是基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新;三是搞好稅費(fèi)改革,重點(diǎn)是農(nóng)村稅費(fèi) 中國財(cái)政體制改革的實(shí)踐與積極的財(cái)政政策改革和交通車輛稅費(fèi)改革;四是逐步提高“兩個(gè)比重”。
三、關(guān)于積極的財(cái)政政策
我國近年來連續(xù)實(shí)施的積極的財(cái)政政策,在世界上引起了非常好的反響,認(rèn)為這是世界上一個(gè)成功的范例。
1997年7月2日,亞洲金融危機(jī)從泰國開始,席卷整個(gè)東南亞,生產(chǎn)下降、貨幣貶值,人民生活下降。我們的出口遇到了困難,1998年只增長了0.5%.1998年3月19日,朱镕基總理接見記者時(shí)談到,亞洲金融危機(jī)必將波及中國。其后,財(cái)政部、國家計(jì)委及一些專家學(xué)者向黨中央、國務(wù)院提建議:為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊,要調(diào)整國家的財(cái)政政策,實(shí)行反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)。1998年6月,黨中央果敢決定,調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策,由適度緊縮的財(cái)政政策調(diào)整為積極的財(cái)政政策,同時(shí)實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策。具體措施是,當(dāng)年發(fā)行1000億元長期建設(shè)國債來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。積極的財(cái)政政策執(zhí)行以后,第一年就見效。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況,積極的財(cái)政政策已執(zhí)行了四年,共發(fā)行長期建設(shè)國債5100億元,帶動(dòng)了銀行貸款,帶動(dòng)了地方的投入,形成了兩萬多億元的建設(shè)規(guī)模。當(dāng)時(shí)鋪開的攤子,大約再有一年多的時(shí)間就可以完工。
現(xiàn)在需要研究的一個(gè)問題是,積極的財(cái)政政策實(shí)行多長時(shí)間合適。有的同志提出,現(xiàn)在我們的債務(wù)依存度已經(jīng)不低,債務(wù)的總額也不少,發(fā)債何時(shí)是個(gè)了。這個(gè)問題提得很深刻。原來我們曾準(zhǔn)備從今年開始收手,經(jīng)過幾年的時(shí)間,讓積極的財(cái)政政策告一段落。因?yàn)榛窘ㄔO(shè)項(xiàng)目是“金上馬,銀下馬”,不能半途而廢。去年開始,黨中央、國務(wù)院決定,除了西部大開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目之外不再上新的項(xiàng)目,經(jīng)過幾年時(shí)間,大體可以逐步退出。但今年碰到一個(gè)特殊情況,2001年美國經(jīng)濟(jì)下降,日本經(jīng)濟(jì)長期低迷,歐洲經(jīng)濟(jì)也不景氣,給我國經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定,今年繼續(xù)發(fā)行1500億元國債,以保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長。2001年我國財(cái)政赤字占GDP的比重為2.7%,債務(wù)余額大體占GDP的16%左右,各項(xiàng)指標(biāo)都還在可承受的范圍之內(nèi)。當(dāng)然,“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”。我們也要密切關(guān)注各項(xiàng)相關(guān)指標(biāo)的變化,并采取一系列措施積極防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。至于積極的財(cái)政政策究竟實(shí)行多長時(shí)間,我的觀點(diǎn)是,只要經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn),走入正常軌道,各項(xiàng)改革特別是投融資體制改革有個(gè)好的起步,積極的財(cái)政政策也就到了淡出的時(shí)候。
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