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新財政政策的目標定位及途徑的選擇
新財政政策的目標定位及途徑的選擇 內(nèi)容提要: 在當前經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性失衡的總體背景下,穩(wěn)健的財政政策除了堅持發(fā)展經(jīng)濟這一傳統(tǒng)目標之外,應該向促進公平、增加就業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)和健全體制這四個方面傾斜,以科學的發(fā)展觀為指導,通過逐步縮減國債、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加快公共財政建設(shè)等途徑,發(fā)揮公共財政職能,促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
關(guān)鍵詞:結(jié)構(gòu)性失衡;財政政策;目標;途徑
一段時間以來,由于我國長期過度強調(diào)經(jīng)濟增長所帶來的社會問題已經(jīng)日益嚴峻,社會矛盾有激化趨勢,經(jīng)濟社會發(fā)展極不協(xié)調(diào)。首先,我國經(jīng)濟已經(jīng)走出低谷,固定資產(chǎn)投資迅速增長,投資結(jié)構(gòu)主體呈多元化傾向,但是我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)卻日益扭曲,經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到制約;其次,我國城市經(jīng)濟快速發(fā)展的同時,城鄉(xiāng)貧富差距日益增大,而且教育、文化、醫(yī)療保障等基本公共品分布嚴重不均。國務(wù)院決定,從2005年開始實施6年的積極財政政策轉(zhuǎn)型為穩(wěn)健的財政政策,本文從全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀出發(fā),探討新財政政策的目標定位和實現(xiàn)途徑。
一、我國財政政策的目標取向
實際上我國當前的經(jīng)濟社會發(fā)展處于交叉重疊的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài),對此,中央提出了強調(diào)以人為本,注重統(tǒng)籌,注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。本文認為,按照可持續(xù)的發(fā)展觀,穩(wěn)健的財政政策除了強調(diào)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展這一傳統(tǒng)目標之外,要向促進公平、增加就業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)和健全體制這四個方面傾斜。
(一)促進公平
公平可以分為經(jīng)濟公平和社會公平,經(jīng)濟公平主要指收入、財富和資源的擁有和分布程度,社會公平主要指公共服務(wù)、公共設(shè)施、生活質(zhì)量、自由權(quán)和發(fā)展機會的擁有程度和分布程度。經(jīng)濟公平和社會公平是相互影響的。科學的發(fā)展觀本質(zhì)是強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性,而評價協(xié)調(diào)和可持續(xù)的評價標準就是公平。忽視公平往往是導致經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的根本原因,特別是在發(fā)展中國家,政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中自覺或不自覺的以犧牲公平作為代價,比如非洲國家長期經(jīng)濟停滯和社會動蕩的基本原因就是貧困和不公。因此當經(jīng)濟社會發(fā)展偏離公平目標太遠時,政府就應該適當調(diào)節(jié),促使其向這一標準靠近。
(二)增加就業(yè)
就業(yè)問題也是當前財政政策作用的重點,是和公平問題緊密聯(lián)系的。就業(yè)標準一直是經(jīng)濟社會政策的目標之一,在當前顯得尤為重要,我國國有企業(yè)改革進入關(guān)鍵階段,國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革中,很多企業(yè)變?yōu)槊駹I和國有控股,必然會造成大量原國企人員急需再就業(yè),還有高校擴招后的大批畢業(yè)生也面臨就業(yè),勢必造成就業(yè)緊張。財政政策向就業(yè)傾斜,緩解就業(yè)壓力,更重要的是能夠擴大消費需求,保持社會穩(wěn)定,保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
(三)調(diào)整結(jié)構(gòu)
積極財政政策的負面效應是導致經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因。長期實行的建設(shè)性財政使國家財政資源調(diào)配不均,重視工業(yè),輕視第三產(chǎn)業(yè),忽視科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的提供�？v觀發(fā)達國家的發(fā)展史,文化教育等對國民素質(zhì)有著最直接影響的公共服務(wù)一直是國家財政支持的重點。在以后時期,財政必須以經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標,注意合理發(fā)揮其資源調(diào)配功能,加快制約經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善,扶植第三產(chǎn)業(yè),糾正財政“錯位”。
(四)健全體制
規(guī)則缺失是導致經(jīng)濟社會無序發(fā)展的重要原因。保障經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào),單靠領(lǐng)導人和集體的意志是很容易產(chǎn)生片面性的,特別是由于我國處于社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)重要階段的特殊性,健全社會主義市場基礎(chǔ)規(guī)則和完善市場經(jīng)濟制度是最為主要的任務(wù)。從財政的角度來看,就是健全我國公共財政體制,以體現(xiàn)財政的公共性為核心,明確財政的功能,合理界定其覆蓋范圍,做到“有所為”和“有所不為”。也只有科學的公共財政體制,才能從根本上解決財政“錯位”現(xiàn)象,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
二、財政政策實施的途徑
以擴大支出為主要內(nèi)容的積極財政政策已實施了6年,其轉(zhuǎn)型必然也要以財政支出調(diào)整為重心,配合新一輪稅制改革,逐步縮減對經(jīng)營性項目的支出,擴大對教育、醫(yī)療等基本公共品的提供,提高經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的能力。
(一)循序漸進,逐步轉(zhuǎn)型
(1)逐步縮小國債發(fā)行規(guī)模。積極性財政政策靠增發(fā)國債來籌集支出資金,其向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)型必然要縮小與日俱增的國債余額,減少每年發(fā)行的國債量。減少國債發(fā)行不能搞一蹴而就,要瞻前顧后,考慮各方面情況。在盡量不增加新國債投資項目的情況下保障在建國債項目的后續(xù)資金,穩(wěn)步縮減國債發(fā)行額。據(jù)測算:目前全國在建的國債工程項目所需的后續(xù)資金總額達6000億元以上。如果國債立即全盤退出會留下許多“半截子”工程,造成巨大的經(jīng)濟損失。
(2)穩(wěn)步破除原政策下利益集團的阻力。任何改革都會受到阻力,長期的積極性財政政策形成了某些部門對財政政策的依賴,形成了某些地方利益集團對國債項目的依賴,減少財政支出資金會減少部門的權(quán)力,其次減少國債項目也會降低某些利益集團的收益,因此財政政策轉(zhuǎn)型必然受到某些阻礙。目前在國家稅收連年大幅度增加的基礎(chǔ)上,可以考慮稍微增加預算內(nèi)支出,給各方利益集團一個緩沖期,化解轉(zhuǎn)型帶來的阻力。
(3)運用多種財政手段合理進行項目融資。在縮減財政支出的同時,注意提高財政資金的利用效率,合理進行財政融資,誘導民間投資。在財政資金逐漸淡出投資領(lǐng)域的同時,要引導民間資金跟上,可以通過財政補貼、財政貼息、財政擔保和財政參股等手段進行項目融資,既可以提高投資項目效益又可以保證經(jīng)濟增長具有可持續(xù)的動力。
(二)區(qū)別對待,調(diào)整支出結(jié)構(gòu)
經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)失衡迫切要求財政以“三農(nóng)”問題為中心,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),重新配置資源,向國民經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。同時突出公共財政的職能,增強財政對社會保障、社會管理和科教文衛(wèi)等社會公共產(chǎn)品的供給,防止財政“缺位”現(xiàn)象。
(1)加大對國民教育的扶持,重點加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育建設(shè)。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距較大,許多地區(qū)單靠地方政府的財力不能保證對義務(wù)教育的投入,政府有保障每個地區(qū)平等接受教育的機會和權(quán)力,因此財政教育資金應該由中央和地方一起分擔,由中央來解決地方政府不足的部分。同時要優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu),加大對初級教育的支持,重點加強對農(nóng)村和貧困地區(qū)教育的扶持力度,進一步改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施、教育設(shè)備配置和師資配置,提高農(nóng)村學生的升學率。
(2)加快公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè),重點提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障水平。解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺乏和城鄉(xiāng)醫(yī)療水平失衡問題,從財政的角度來看,首先明確各級政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中的財政出資比例,加強中央財政對農(nóng)村和貧困地區(qū)的傾斜。其次,合理確定中央政府在東、中、西部醫(yī)療衛(wèi)生制度的補貼額,形成東、中、西部不同的醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付制度。再次,加快以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè),合理進行醫(yī)療衛(wèi)生投融資,多渠道籌措醫(yī)療基金,擴大農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面,適當降低報銷標準,切實提高農(nóng)村的醫(yī)療保障水平。
(3)完善社會保障體系。健全的社會保障體系是提高人民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ),也是公共財政體制職能的主要體現(xiàn)。應該逐步提高財政對社會保障的支出比重,當前提高財政對社會保障的支出比重不能僅僅局限于預算內(nèi)的財政資金,也要重視其他財政手段的運用。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。落實城市居民最低生活保障制度;積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題,可以部分地通過出售國有企業(yè)部分產(chǎn)權(quán)來解決。三是可以考慮在未來一段時間內(nèi)開征社會保障稅,形成穩(wěn)定規(guī)范的社會保障基金來源。
(4)進一步加快制約經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年,我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大的成就,但是由于我國經(jīng)濟一直處于高速發(fā)展階段,基礎(chǔ)設(shè)施仍然對經(jīng)濟發(fā)展造成了瓶頸性制約。特別是農(nóng)村交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施不足嚴重壓制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟增長,成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。從經(jīng)濟和社會發(fā)展的形式來看,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須成為公共財政支持的重點,同時要注意運用財政手段和多種融資方法來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,引導民間資金對農(nóng)村通信、電力等盈利性產(chǎn)業(yè)投資。
(三)制度創(chuàng)新,加快公共財政建設(shè)
實現(xiàn)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,必須要有制度作保障,就是要進行公共財政制度建設(shè),建立完善的公共財政體系,從根上解決財政“錯位”現(xiàn)象。
(1)建立均衡、可持續(xù)的新財政發(fā)展觀。要拋棄過去“大財政”的思維模式,強調(diào)公共性的財政思想觀。避免過分強調(diào)拉動經(jīng)濟增長,轉(zhuǎn)向強調(diào)推動經(jīng)濟增長;避免過分注重經(jīng)濟增長速度,轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟質(zhì)量的提高;避免過多強調(diào)政府干預,轉(zhuǎn)向以市場自主調(diào)節(jié)和微觀經(jīng)濟主體自我發(fā)展為主;避免過多的使用行政手段調(diào)配資源,轉(zhuǎn)向依賴經(jīng)濟手段和法制手段。財政政策制定要注意提高市場的內(nèi)生增長能力和經(jīng)濟社會整體效率。
(2)提高效益,完 新財政政策的目標定位及途徑的選擇善各項財政制度。提高財政對資源的配置效率,健全各項財政制度。根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況,因地制宜,制定有效的轉(zhuǎn)移支付制度、國庫集中收付制度、部門預算制度、政府采購制度和投資評審制度等,豐富公共財政體系。做到依靠科學的制度來調(diào)配財政資源。
(3)通過各項財政手段引導消費。在未來一段時期內(nèi),公共財政要注意通過各種手段刺激居民消費升級,提高居民消費水平,使經(jīng)濟步入良性發(fā)展軌道。促進消費主要體現(xiàn)在提高有效需求和有效供給兩個方面,居民收入增長緩慢、消費品種類不齊全和企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)能力不強是導致有效需求和有效供給不足的主要原因。在建設(shè)公共財政體制的過程中,可以通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、減免稅、退稅等稅制改革,降低企業(yè)和居民的稅收負擔,激發(fā)企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、升級產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的積極性,提升居民收入增長預期,促進消費和投資的協(xié)調(diào)。
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