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積極財(cái)政政策的新議
積極財(cái)政政策的新議 「摘 要 題」改革探索
「 正 文」1 我國積極財(cái)政政策問題
亞洲金融危機(jī)以來,為保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展,我國政府連續(xù)實(shí)施了積極財(cái)政政策,核心內(nèi)容是增發(fā)國債,擴(kuò)大政府支出。1998年國債發(fā)行額為3891.0億元,1999年為4015.0億元,2000年為4180.1億元,2001年為5004.05億元。連續(xù)幾年積極財(cái)政政策的實(shí)施對抵御國際經(jīng)濟(jì)衰退對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊、抑制我國經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)下滑、推動我國經(jīng)濟(jì)增長起了有效的作用。來自權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)預(yù)測資料,國債投資對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率1998年為1.5%,1999年為2%,2000年為1.7%,2001年為1%-2%.與此同時(shí),也產(chǎn)生了一些問題,主要是人們對日益膨脹的財(cái)政赤字和迅速擴(kuò)大的國債規(guī)模萬分憂心。我國財(cái)政總赤字1998年為1681.89億元,1999年為2425.21億元,2000年為2598.21億元,2001年為2598.10億元;國債余額1998年為7765.7億元,1999年為10542.0億元,2000年為13674.0億元,2001年為16672.1億元。使人不安是,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對迅速擴(kuò)大的國債規(guī)模能否有足夠的承受能力?我國民間投資增長緩慢(1998年集體投資增長8.9%,個(gè)體投資增長9.2%,2000年分別為9.2%和9.5%,2001年為4.7%和0.1%),是否由于政府國債投資存在“擠出效應(yīng)”所導(dǎo)致?繼續(xù)發(fā)行國債會不會使社會固定資產(chǎn)投資的增長更加缺乏后勁?財(cái)政赤字的日益膨脹在日后拉動經(jīng)濟(jì)逐步回升的同時(shí)會不會引發(fā)通貨膨脹?甚至有人提出積極財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)退出。
2 我國繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的必要性和可能性
2.1 擴(kuò)大內(nèi)需仍需加強(qiáng)隨著國際經(jīng)濟(jì)增長的繼續(xù)放緩,全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和國際經(jīng)濟(jì)“傳導(dǎo)”作用的加強(qiáng),我國外貿(mào)出口面臨的形勢及外需對我國國民經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用不容樂觀。根據(jù)有關(guān)資料,凈出口對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率1997年為3.6%,1998年為2.3%,1999年為0.8%,2000年為0.015%,2001年為—0.7%(亞洲開發(fā)銀行的預(yù)測資料是—1.8%)。所以,短期內(nèi)拉動我國經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)回升的動力仍是內(nèi)需的擴(kuò)大。國內(nèi)需求對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率1998年為5.5%,1999年為6.3%,2000年為8.0%,2001上為8.0%.雖然近幾年在積極財(cái)政政策的拉動下,我國投資增長總體上比較明顯,2000年投資增長率為9.3%,2001年為12.9%,但自2001年下半年以來,我國經(jīng)濟(jì)減速運(yùn)行,投資增速明顯回落,2001年1-11月份投資增長16.3%,1-12月份為12.9%,比1-11月份下降3.4%,民間投資的積極性不高,全社會固定資產(chǎn)投資增長后勁不足,1998年全社會固定資產(chǎn)投資增長對預(yù)算內(nèi)投資依存度為34.6%,1999年上升到101.29%;居民消費(fèi)水平穩(wěn)步增長,但是自2001年下半年以來,居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)也明顯回落,1999-2000年我國消費(fèi)品零售價(jià)格總額增長11.4%,2000-2001年為10.1%(其中,9、11、12月居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)同比分別下降0.1%、0.3%和0.3%),居民消費(fèi)實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長難度不小。近幾年內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需一定程度上仍將依賴于積極財(cái)政政策的繼續(xù)實(shí)施。
2.2 增發(fā)國債仍有一定余地從國債余額占GDP的比重看,我國遠(yuǎn)低于多數(shù)歐美國家和國際警界線。1998年我國國債負(fù)擔(dān)率為9.9%,1999年為12.8%,2000年為15.3%,2001年為17.5%;多數(shù)歐美國家為40%-65%;國際警界線為60%.而且,根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),當(dāng)國債負(fù)擔(dān)率達(dá)到一定高度時(shí)便趨于回落。以英、美兩國為例。英國國債負(fù)擔(dān)率1945年達(dá)到216%,70年代回落到44%,目前維持在50%左右;美國1946年達(dá)到122%,70年代末回落到37%,目前維持在54%.所以,在我國增發(fā)國債仍有一定余地,積極財(cái)政政策仍可保持其可持續(xù)性。
2.3 國債投資對民間投資的“擠出效應(yīng)”
“擠出效應(yīng)”是政府增加支出引起國民收入增加的同時(shí)因?qū)е吕噬仙鸬拿耖g投資減少,從而國民收入下降的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。由于連續(xù)幾年我國政府在國債支出項(xiàng)目的安排上重點(diǎn)是那些直接回報(bào)率低,市場難以調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(農(nóng)、林、水利、交通運(yùn)輸、郵電通信、農(nóng)村電網(wǎng)),高新技術(shù)及生態(tài)環(huán)保等,因而國債投資對民間投資未出現(xiàn)明顯的“擠出效應(yīng)”。今后,繼續(xù)發(fā)行國債,實(shí)施積極的財(cái)政政策,只要注意優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),避開對容易發(fā)生“擠出效應(yīng)”的項(xiàng)目或部門(即競爭性的行業(yè)或產(chǎn)品)進(jìn)行國債投資,則政府支出的“擠出效應(yīng)”不但能夠完全避免,而且會有效地帶動民間投資的增長和全社會固定資產(chǎn)投資的增長。
2.4 赤字財(cái)政與通貨膨脹
提到財(cái)政赤字,人們總是想起通貨膨脹。的確,通貨膨脹是國債政策的重要的約束條件,當(dāng)增發(fā)國債已經(jīng)或即將引發(fā)通貨膨脹時(shí),積極財(cái)政政策的實(shí)施就必須十分慎重。然而,根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),只有當(dāng)政府財(cái)政赤字采取了貨幣化的融資方式時(shí),央行才會超量增發(fā)貨幣,導(dǎo)致通貨膨脹。1998年以來,由于我國政府的財(cái)政赤字采取了債務(wù)化的融資方式即通過發(fā)行國債來彌補(bǔ),而且只對商行發(fā)行,再加上央行主要通過公開市場業(yè)務(wù)來變動實(shí)際貨幣供給量,故連續(xù)幾年來的國債發(fā)行并未誘發(fā)通貨膨脹(近幾年來,央行基礎(chǔ)貨幣供給偏少,居民儲蓄增加較多,商行資金偏松,為積極財(cái)政政策的實(shí)施創(chuàng)造了有利條件)。在我國通貨緊縮的陰影至今存在。2000年居民消費(fèi)價(jià)格水平上漲0.4%,2001年為0.7%(一般情況下,發(fā)達(dá)國家把達(dá)不到1%的價(jià)格水平的上升看作為通貨緊縮);市場化程度較高的零售價(jià)格處于下降態(tài)勢,1999年商品零售價(jià)格上漲—3.0%,2000年為—1.5%,2001年為—0.8%.再考慮到我國貨幣政府面臨的問題,在今后幾年繼續(xù)增發(fā)國債,實(shí)施積極財(cái)政政策應(yīng)該說不會形成通貨膨脹壓力。
2.5 積極配合貨幣政策,為貨幣政策作用有效發(fā)揮和積極財(cái)政政策逐漸退出創(chuàng)造必要條件
國債發(fā)行一方面能增加財(cái)政收入,影響財(cái)政收支,屬于財(cái)政政策,另一方面又對包括貨幣市場和資本市場在內(nèi)的金融市場的擴(kuò)張和緊縮起著重要的作用。近幾年來,為了使積極財(cái)政政策發(fā)揮有效的作用,貨幣政策方面做了不懈的努力。今后,隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化,雖然短期內(nèi)積極財(cái)政政策問題不會太大,但根據(jù)國際上的經(jīng)驗(yàn),隨著擴(kuò)張性財(cái)政政策規(guī)模的不斷擴(kuò)大,它的缺陷將會因?yàn)檎邥r(shí)滯、政治因素、財(cái)政赤字等問題而日趨明顯。為了預(yù)防積極財(cái)政政策的負(fù)面影響,當(dāng)我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展穩(wěn)固地走出低點(diǎn)、民間投資得以啟動、消費(fèi)需求漸趨正常、外貿(mào)出口恢復(fù)到一定高度時(shí),積極財(cái)政政策應(yīng)該逐漸地退出。近期內(nèi),繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的重要任務(wù)之一就是積極配合貨幣政策,為貨幣政策作用有效發(fā)揮和積極財(cái)政政策的逐漸退出創(chuàng)造必要條件,包括合理運(yùn)用財(cái)政資金,進(jìn)一步營造能夠?qū)ω泿耪咝盘栕鞒隼硇苑磻?yīng)的微觀基礎(chǔ);利用財(cái)政支持政策保證貨幣政策及其衍生工具的運(yùn)用;利用稅收政策調(diào)節(jié)商行信貸行為和信貸資金的流向;健全完善信貸擔(dān)保體系,為改進(jìn)金融服務(wù)提供必要的輔助設(shè)施等等。
3 優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),推動我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整
由于種種原因,積極的財(cái)政政策在近幾年內(nèi)有必要繼續(xù)實(shí)施。繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的任務(wù)繁重,其重要功能仍是拉動內(nèi)需,促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)長期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
3.1 積極財(cái)政政策的長期化與我國長期經(jīng)濟(jì)增長
首先,我國長期經(jīng)濟(jì)增長的根本在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。積極的財(cái)政政策實(shí)際上就是西方“需求管理”在我國的實(shí)踐�！靶枨蠊芾怼笔且环N短期行為,從長期來說,我國經(jīng)濟(jì)增長的正本之策并不是“需求管理”而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化,因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況并不是真正的供過于求,而是供不應(yīng)求。要實(shí)現(xiàn)我國國民經(jīng)濟(jì)長期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展,根本在于根據(jù)市場需求,增加社會有效供給,減少無效供給,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。
其次,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化是積極財(cái)政政策有效作用的重要條件。在我國持續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策將使其長期化。由于積極財(cái)政政策的功能不僅在于擴(kuò)大政府支出的直接效應(yīng),更重要的是通過政府支出的擴(kuò)大拉動民間投資增長的后續(xù)效應(yīng)。政府國債投資的后續(xù)效應(yīng)越大,積極財(cái)政政策乘數(shù)作用就越大,積極財(cái)政政策效果就越大。長期化的積極財(cái)政政策的后續(xù)效應(yīng)的大小依賴于合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。所以,調(diào)整不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化和長期化是積極財(cái)政政策功能有效發(fā)揮的重要條件。
3.2 長期化積極財(cái)政政策有效作用的條件是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
1998年以來,我國財(cái)政增加支出項(xiàng)目主要包括:農(nóng)、林、水利和在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,西部開發(fā),生態(tài)建設(shè),固定資產(chǎn)和國有企業(yè)的技術(shù)改造,科技教育,國有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員及城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象等低收入者的生活保障,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資,離退休人員待遇,貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等。遇到的重要問題是政府支出的后續(xù)效應(yīng)即對民間投資增長的拉動作用十分有限,究其原因主要是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。比如政府把財(cái)政資金投入到嚴(yán)重重復(fù)建設(shè)和低水平的項(xiàng)目或部門(如基礎(chǔ)工業(yè))中,由于其后向產(chǎn)業(yè)鏈上的產(chǎn)品已嚴(yán)重供過于求,所以民間投資根本不會參加進(jìn)來,結(jié)果當(dāng)然是積極財(cái)政政策的后續(xù)效應(yīng)差、乘數(shù)作用小、效果不怎么令人滿意�？梢�,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),使之適應(yīng)并能夠推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,對積極財(cái)政政策效果至關(guān)重要。
今后幾年內(nèi),繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策,其支出方向仍應(yīng)該是那些通過市場機(jī)制難以有效配置資源的項(xiàng)目或部門,如農(nóng)、林、水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(含在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)、科技教育、生態(tài)環(huán)保、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等,但是一定要避開重復(fù)建設(shè)和低水平的建設(shè)項(xiàng)目或部門。財(cái)政支出的重點(diǎn)應(yīng)該是那些后續(xù)效應(yīng)較大或產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和部門,如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、科技教育等。政府應(yīng)加大對中西部地區(qū)開發(fā)的投資力度和貧困地區(qū)的扶貧力度。值得提到的是農(nóng)民增收問題。目前制約我國總需求增加的一個(gè)重要方面是農(nóng)民增收困難。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的國內(nèi)、國際形勢都極為不利的情況下,為了促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長,提高農(nóng)民收入,開拓廣闊的農(nóng)村市場,政府應(yīng)給予農(nóng)業(yè)尤其是糧食的生產(chǎn)和市場怎樣的財(cái)政支持或保護(hù),應(yīng)該得到人們的極度重視。這不僅是關(guān)系到農(nóng)業(yè)的長期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展的大問題,更是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)能否保持長期、持續(xù)、快速、健康發(fā)展的大問題。
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