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從部門預(yù)算改革看預(yù)算法完善的討論
從部門預(yù)算改革看預(yù)算法完善的討論 自1994年3月22日通過,1995年1月1日起開始實施的預(yù)算法已經(jīng)歷近十年的歷程,它對我國強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強國家的宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展及人大對預(yù)算的審查監(jiān)督,促進依法理財都起到了十分重要的作用。隨著公共財政預(yù)算體制的改革的推出,現(xiàn)行預(yù)算法逐漸顯露出一些與這些改革不相適應(yīng)的地方,客觀上需要對其進行必要的調(diào)整和修訂。
現(xiàn)行預(yù)算法存在的一個比較突出的問題就是它無法反映部門預(yù)算的改革。1999年,我國開始著手預(yù)算編制改革,試編部門預(yù)算,取得了較好的效果,目前財政部經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正在大力推廣部門預(yù)算,但是現(xiàn)行預(yù)算法卻無法反映這一改革。
例如,預(yù)算法第二十九條規(guī)定“各級預(yù)算收入的編制,應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。”該規(guī)定較模糊,可操作性較低。預(yù)算收入與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng),是應(yīng)該體現(xiàn)在以相同的增長率增長,還是以一定的彈性增長,預(yù)算法中沒有明確,在預(yù)算的實際運行中也沒有規(guī)律性。如1994年后,我國稅收收入連年呈現(xiàn)出超常增長態(tài)勢,這與我國國民生產(chǎn)總值的增長率之間沒有固定的比例關(guān)系,否則,在一定程度上可以說這些年的稅收收入超常增長違背了預(yù)算法;假定預(yù)算收入與國民生產(chǎn)總值的增長率之間有固定的比例關(guān)系,不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是不同的,某一地區(qū)的國民生產(chǎn)總值增長率與全國平均的增長率以及其他地區(qū)的增長率都不同,則編制地方預(yù)算時,難以確定應(yīng)該以本地區(qū)的增長率為標(biāo)準(zhǔn)還是以全國平均的增長率為標(biāo)準(zhǔn)�？梢钥紤]將該條調(diào)整為各級預(yù)算收入應(yīng)保持與本地區(qū)當(dāng)年GDP 的增長率(預(yù)測數(shù))相同的增長率,以便實際操作。預(yù)算法對政府預(yù)算收入機制應(yīng)做出規(guī)范性規(guī)定。明確規(guī)定稅收收入是預(yù)算收入的主要形式,徹底取消預(yù)算外、制度外收入范疇,并且規(guī)范稅制,健全完善稅法,建立科學(xué)有效的征管機制,在此基礎(chǔ)上,真正做到“依法治稅、稅收法定”,預(yù)算收入(主要是稅收收入)直接受稅法影響,預(yù)算收入的增減變化直接受稅法修改、調(diào)整的影響,不受預(yù)算支出需求、宏觀經(jīng)濟發(fā)展變化、宏觀調(diào)控目標(biāo)及民主決策等因素影響。
從編制時間來看,合理的預(yù)算編制時間是保證預(yù)算草案科學(xué)、全面、合理、有效的重要條件。預(yù)算編制需要收集各種數(shù)據(jù),特別是在目前進行的編制部門預(yù)算、細化預(yù)算編制的改革和一些預(yù)算單位試編零基預(yù)算的情況下,需要對大量的各種數(shù)據(jù)進行計算分析,就更要有時間的保證。而現(xiàn)行預(yù)算法實施條例規(guī)定:國務(wù)院于每年 11月10日前下達編制下一年預(yù)算草案的指示,中央各部門在每年的12月10日前報財政部審核,省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報財政部。這樣各基層部門編制預(yù)算的時間僅一、兩個月。而按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期要求,從預(yù)算編制開始到?jīng)Q算完成,大約需要30個月,其中,預(yù)算編制階段期限約為12 個月,由于我國預(yù)算編制時間太短,導(dǎo)致預(yù)算草案倉促出臺,預(yù)算支出項目的選定隨心所欲,預(yù)算草案的質(zhì)量明顯得不到保證。所以,應(yīng)提前和延長預(yù)算編制時間,保證預(yù)算正式編制前的準(zhǔn)備時間。目前,財政部已經(jīng)適應(yīng)改革的需要,將預(yù)算編制的時間提前,即國務(wù)院下達編制預(yù)算的指示提前到9月初,大約提前2個月,建議再適當(dāng)延長預(yù)算編制時間至半年到一年左右,以保證預(yù)算本身的客觀性和科學(xué)性,提高其可行性,減少在預(yù)算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整。再次,規(guī)范預(yù)算編制程序。在預(yù)算編制時間得以延長的前提下,應(yīng)當(dāng)進一步明確各級預(yù)算的編制程序,在編制時間、編制主體、內(nèi)容要求、審查環(huán)節(jié)、法律責(zé)任等方面有嚴格的制度要求,以保證預(yù)算編制高效、合法、有序地進行。從某種意義上來說,編制多年滾動預(yù)算、財政中長期計劃應(yīng)該成為法定要求,這是編制年度預(yù)算的依據(jù)和基礎(chǔ)。同時還應(yīng)明確規(guī)定其必須與年度預(yù)算同時報送政府行政審核及立法機構(gòu)審批,這有利于年度預(yù)算與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政中長期計劃相適應(yīng),克服年度預(yù)算的“近視眼”局限,健全財政職能,保持宏觀經(jīng)濟政策的適當(dāng)穩(wěn)定性,更好地實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo),同時也有利于立法機構(gòu)從長遠的角度對預(yù)算進行審查,相對地延長預(yù)算的審議時間,提高預(yù)算審批的質(zhì)量和效果。
還有一點不能忽視,那就是目前我國財政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門都有預(yù)算編制和執(zhí)行的職能,這既不利于科學(xué)地編制預(yù)算,也不利于加強對預(yù)算執(zhí)行的管理。故而,應(yīng)改革現(xiàn)行集預(yù)算編制與執(zhí)行于一體的預(yù)算機構(gòu)設(shè)置和管理體制,取消各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職能,將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)分設(shè),明確規(guī)定設(shè)立專門的預(yù)算編制部門以及規(guī)定預(yù)算編制部門的權(quán)利等。預(yù)算編制機構(gòu)全權(quán)負責(zé)預(yù)算編制工作,統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算的執(zhí)行部門負責(zé)預(yù)算計劃的具體執(zhí)行,各司其責(zé),相互分離,以保證財政預(yù)算計劃執(zhí)行的嚴肅性、公開性。
無論任何制度改革包括預(yù)算法完善都無法離開來自各方面的監(jiān)督而獨立施行,一方面為了群策群力,另一方面也不失監(jiān)督制約。立法機關(guān)參與到政府預(yù)算政策或預(yù)算“盤子”的制定工作即預(yù)算編制工作,是世界各國的通行做法,也是體現(xiàn)預(yù)算的立法監(jiān)督約束性的重要形式。預(yù)算法可以考慮授權(quán)人大財經(jīng)委員會設(shè)置以專業(yè)人員為主體的預(yù)算編制、審核專門委員會或機構(gòu),由其編制政府預(yù)算“參考案”,內(nèi)部使用,不具有法律意義,但反映人大的預(yù)算意見,作為審批政府提交的預(yù)算案大參照,并具體負責(zé)預(yù)算的檢查與評估;同時,國務(wù)院和財政部下達編制下一年度預(yù)算的指示和要求時,應(yīng)該反映人大常委會的預(yù)算編制意見和建議,從而形成一種“專業(yè)化牽制”,以彌補因預(yù)算管理專業(yè)化給預(yù)算編制和立法機關(guān)審查批準(zhǔn)預(yù)算帶來的困難。另外,考慮到政府預(yù)算的逐步細化和復(fù)雜化,預(yù)算法也應(yīng)大力鼓勵國內(nèi)學(xué)術(shù)團體、學(xué)派、科研機構(gòu)、高校、社會專業(yè)人士等社會力量為政府提出預(yù)算意見或?qū)ｎ}意見,甚至受托參編政府預(yù)算,使政府預(yù)算在更廣泛的基礎(chǔ)上編制而成,真正提高政府預(yù)算草案的質(zhì)量。
預(yù)算法律制度的完善是一個很重大的課題,有很多問題不能在這篇短短的小文中論述到,如對關(guān)于政府采購的法律確認與相關(guān)規(guī)范問題,國庫集中收付的法律調(diào)整,如此這般等等,也有很多能夠提到卻沒法很完全的展開的問題。無論如何,路漫漫其修遠兮,吾將上下而求索,作為一個切入點,本文僅僅是開了一個頭,而預(yù)算法制度改革,還是一個需要我們?yōu)橹冻龃罅烤Φ恼n題,可能其意義說出來沒有氣動山河那么壯大,但是我們擔(dān)負的責(zé)任和我們身處的環(huán)境都沒法讓我們像很多人那樣只是動動嘴皮子而已,更多時候,我們必須付出更多!
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