|
從部門(mén)預(yù)算改革看預(yù)算法完善的討論
從部門(mén)預(yù)算改革看預(yù)算法完善的討論 自1994年3月22日通過(guò),1995年1月1日起開(kāi)始實(shí)施的預(yù)算法已經(jīng)歷近十年的歷程,它對(duì)我國(guó)強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理,加強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展及人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督,促進(jìn)依法理財(cái)都起到了十分重要的作用。隨著公共財(cái)政預(yù)算體制的改革的推出,現(xiàn)行預(yù)算法逐漸顯露出一些與這些改革不相適應(yīng)的地方,客觀上需要對(duì)其進(jìn)行必要的調(diào)整和修訂。
現(xiàn)行預(yù)算法存在的一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是它無(wú)法反映部門(mén)預(yù)算的改革。1999年,我國(guó)開(kāi)始著手預(yù)算編制改革,試編部門(mén)預(yù)算,取得了較好的效果,目前財(cái)政部經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正在大力推廣部門(mén)預(yù)算,但是現(xiàn)行預(yù)算法卻無(wú)法反映這一改革。
例如,預(yù)算法第二十九條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算收入的編制,應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)�！痹撘�(guī)定較模糊,可操作性較低。預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng),是應(yīng)該體現(xiàn)在以相同的增長(zhǎng)率增長(zhǎng),還是以一定的彈性增長(zhǎng),預(yù)算法中沒(méi)有明確,在預(yù)算的實(shí)際運(yùn)行中也沒(méi)有規(guī)律性。如1994年后,我國(guó)稅收收入連年呈現(xiàn)出超常增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),這與我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率之間沒(méi)有固定的比例關(guān)系,否則,在一定程度上可以說(shuō)這些年的稅收收入超常增長(zhǎng)違背了預(yù)算法;假定預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率之間有固定的比例關(guān)系,不同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不同的,某一地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率與全國(guó)平均的增長(zhǎng)率以及其他地區(qū)的增長(zhǎng)率都不同,則編制地方預(yù)算時(shí),難以確定應(yīng)該以本地區(qū)的增長(zhǎng)率為標(biāo)準(zhǔn)還是以全國(guó)平均的增長(zhǎng)率為標(biāo)準(zhǔn)。可以考慮將該條調(diào)整為各級(jí)預(yù)算收入應(yīng)保持與本地區(qū)當(dāng)年GDP 的增長(zhǎng)率(預(yù)測(cè)數(shù))相同的增長(zhǎng)率,以便實(shí)際操作。預(yù)算法對(duì)政府預(yù)算收入機(jī)制應(yīng)做出規(guī)范性規(guī)定。明確規(guī)定稅收收入是預(yù)算收入的主要形式,徹底取消預(yù)算外、制度外收入范疇,并且規(guī)范稅制,健全完善稅法,建立科學(xué)有效的征管機(jī)制,在此基礎(chǔ)上,真正做到“依法治稅、稅收法定”,預(yù)算收入(主要是稅收收入)直接受稅法影響,預(yù)算收入的增減變化直接受稅法修改、調(diào)整的影響,不受預(yù)算支出需求、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化、宏觀調(diào)控目標(biāo)及民主決策等因素影響。
從編制時(shí)間來(lái)看,合理的預(yù)算編制時(shí)間是保證預(yù)算草案科學(xué)、全面、合理、有效的重要條件。預(yù)算編制需要收集各種數(shù)據(jù),特別是在目前進(jìn)行的編制部門(mén)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算編制的改革和一些預(yù)算單位試編零基預(yù)算的情況下,需要對(duì)大量的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算分析,就更要有時(shí)間的保證。而現(xiàn)行預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定:國(guó)務(wù)院于每年 11月10日前下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示,中央各部門(mén)在每年的12月10日前報(bào)財(cái)政部審核,省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報(bào)財(cái)政部。這樣各基層部門(mén)編制預(yù)算的時(shí)間僅一、兩個(gè)月。而按照國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期要求,從預(yù)算編制開(kāi)始到?jīng)Q算完成,大約需要30個(gè)月,其中,預(yù)算編制階段期限約為12 個(gè)月,由于我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間太短,導(dǎo)致預(yù)算草案?jìng)}促出臺(tái),預(yù)算支出項(xiàng)目的選定隨心所欲,預(yù)算草案的質(zhì)量明顯得不到保證。所以,應(yīng)提前和延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間,保證預(yù)算正式編制前的準(zhǔn)備時(shí)間。目前,財(cái)政部已經(jīng)適應(yīng)改革的需要,將預(yù)算編制的時(shí)間提前,即國(guó)務(wù)院下達(dá)編制預(yù)算的指示提前到9月初,大約提前2個(gè)月,建議再適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間至半年到一年左右,以保證預(yù)算本身的客觀性和科學(xué)性,提高其可行性,減少在預(yù)算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整。再次,規(guī)范預(yù)算編制程序。在預(yù)算編制時(shí)間得以延長(zhǎng)的前提下,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各級(jí)預(yù)算的編制程序,在編制時(shí)間、編制主體、內(nèi)容要求、審查環(huán)節(jié)、法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格的制度要求,以保證預(yù)算編制高效、合法、有序地進(jìn)行。從某種意義上來(lái)說(shuō),編制多年滾動(dòng)預(yù)算、財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃應(yīng)該成為法定要求,這是編制年度預(yù)算的依據(jù)和基礎(chǔ)。同時(shí)還應(yīng)明確規(guī)定其必須與年度預(yù)算同時(shí)報(bào)送政府行政審核及立法機(jī)構(gòu)審批,這有利于年度預(yù)算與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃相適應(yīng),克服年度預(yù)算的“近視眼”局限,健全財(cái)政職能,保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的適當(dāng)穩(wěn)定性,更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo),同時(shí)也有利于立法機(jī)構(gòu)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查,相對(duì)地延長(zhǎng)預(yù)算的審議時(shí)間,提高預(yù)算審批的質(zhì)量和效果。
還有一點(diǎn)不能忽視,那就是目前我國(guó)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門(mén)都有預(yù)算編制和執(zhí)行的職能,這既不利于科學(xué)地編制預(yù)算,也不利于加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理。故而,應(yīng)改革現(xiàn)行集預(yù)算編制與執(zhí)行于一體的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制,取消各業(yè)務(wù)部門(mén)的預(yù)算編制職能,將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè),明確規(guī)定設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制部門(mén)以及規(guī)定預(yù)算編制部門(mén)的權(quán)利等。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作,統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算的執(zhí)行部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算計(jì)劃的具體執(zhí)行,各司其責(zé),相互分離,以保證財(cái)政預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開(kāi)性。
無(wú)論任何制度改革包括預(yù)算法完善都無(wú)法離開(kāi)來(lái)自各方面的監(jiān)督而獨(dú)立施行,一方面為了群策群力,另一方面也不失監(jiān)督制約。立法機(jī)關(guān)參與到政府預(yù)算政策或預(yù)算“盤(pán)子”的制定工作即預(yù)算編制工作,是世界各國(guó)的通行做法,也是體現(xiàn)預(yù)算的立法監(jiān)督約束性的重要形式。預(yù)算法可以考慮授權(quán)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)設(shè)置以專(zhuān)業(yè)人員為主體的預(yù)算編制、審核專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或機(jī)構(gòu),由其編制政府預(yù)算“參考案”,內(nèi)部使用,不具有法律意義,但反映人大的預(yù)算意見(jiàn),作為審批政府提交的預(yù)算案大參照,并具體負(fù)責(zé)預(yù)算的檢查與評(píng)估;同時(shí),國(guó)務(wù)院和財(cái)政部下達(dá)編制下一年度預(yù)算的指示和要求時(shí),應(yīng)該反映人大常委會(huì)的預(yù)算編制意見(jiàn)和建議,從而形成一種“專(zhuān)業(yè)化牽制”,以彌補(bǔ)因預(yù)算管理專(zhuān)業(yè)化給預(yù)算編制和立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)預(yù)算帶來(lái)的困難。另外,考慮到政府預(yù)算的逐步細(xì)化和復(fù)雜化,預(yù)算法也應(yīng)大力鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)派、科研機(jī)構(gòu)、高校、社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士等社會(huì)力量為政府提出預(yù)算意見(jiàn)或?qū)ｎ}意見(jiàn),甚至受托參編政府預(yù)算,使政府預(yù)算在更廣泛的基礎(chǔ)上編制而成,真正提高政府預(yù)算草案的質(zhì)量。
預(yù)算法律制度的完善是一個(gè)很重大的課題,有很多問(wèn)題不能在這篇短短的小文中論述到,如對(duì)關(guān)于政府采購(gòu)的法律確認(rèn)與相關(guān)規(guī)范問(wèn)題,國(guó)庫(kù)集中收付的法律調(diào)整,如此這般等等,也有很多能夠提到卻沒(méi)法很完全的展開(kāi)的問(wèn)題。無(wú)論如何,路漫漫其修遠(yuǎn)兮,吾將上下而求索,作為一個(gè)切入點(diǎn),本文僅僅是開(kāi)了一個(gè)頭,而預(yù)算法制度改革,還是一個(gè)需要我們?yōu)橹冻龃罅烤Φ恼n題,可能其意義說(shuō)出來(lái)沒(méi)有氣動(dòng)山河那么壯大,但是我們擔(dān)負(fù)的責(zé)任和我們身處的環(huán)境都沒(méi)法讓我們像很多人那樣只是動(dòng)動(dòng)嘴皮子而已,更多時(shí)候,我們必須付出更多!
|