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我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問(wèn)題及對(duì)策2
我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問(wèn)題及對(duì)策2 4.統(tǒng)計(jì)信息失真。國(guó)有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、信息透明度不高等問(wèn)題。
除了銀行業(yè)存在上述種種問(wèn)題外,證券、基金、保險(xiǎn)、信托業(yè)等也存在許多隱憂,如證券行業(yè)存在挪用客戶保證金、違規(guī)理財(cái)?shù)葐?wèn)題;基金業(yè)存在對(duì)倒倉(cāng)位、操縱市場(chǎng)等問(wèn)題;保險(xiǎn)業(yè)存在利差損失過(guò)大、保費(fèi)收入違規(guī)投入房地產(chǎn)以及證券市場(chǎng)等問(wèn)題;信托業(yè)存在不良資產(chǎn)比例過(guò)高、生存空間狹窄等問(wèn)題。
(二)目前金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的主要途徑
自1997年亞洲金融危機(jī)以來(lái),我國(guó)政府對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直保持著高度的警覺(jué)性,并采取了積極的應(yīng)對(duì)之策,使金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)得到了有效的控制。由于金融問(wèn)題的公共性,以及國(guó)有獨(dú)資或控股金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)金融體系中占主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí),解決金融風(fēng)險(xiǎn)的重?fù)?dān)自然要落到政府財(cái)政的身上。從實(shí)踐來(lái)看,金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化主要有兩大手段:_是政府財(cái)政直接出資解決有關(guān)金融問(wèn)題,如1998年3月,財(cái)政部發(fā)行2700億元特種國(guó)債,然后向國(guó)有銀行注資,以提高它們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力;二是由地方財(cái)政擔(dān)保,向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款,以解決地方金融機(jī)構(gòu)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等問(wèn)題。如,1997年以來(lái),在清理整頓信托投資公司、城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、城市“三亂”過(guò)程中,地方政府共向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)了1411億元再貸款。雖然解決金融問(wèn)題的主要措施是財(cái)政手段,但情況不同,金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的具體途徑也不相同,經(jīng)過(guò)歸納有以下幾種主要方式,這里先用框圖表示(見(jiàn)圖1),然后再加以簡(jiǎn)述。
1.追加注資,增厚銀行“家底”
1998年。3月,財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債2700億元,用來(lái)補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金,以加強(qiáng)國(guó)有銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2004年1月,國(guó)家又動(dòng)用外匯儲(chǔ)備450億美元,向中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注資。除此之外,向其他兩家國(guó)有商業(yè)銀行的增資活動(dòng)也在計(jì)劃中。
2.財(cái)政出資,解決金融機(jī)構(gòu)的退出問(wèn)題
1995年以來(lái),中央財(cái)政與地方財(cái)政分別或共同出資解決了一些金融機(jī)構(gòu)的重組與退出問(wèn)題。
3.成立資產(chǎn)管理公司,收購(gòu)國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)
1999年,財(cái)政部出資400億元成立了四家全資的資產(chǎn)管理公司,共向四大國(guó)有商業(yè)銀行收購(gòu)了1.4萬(wàn)億不良資產(chǎn),使得它們得以輕裝上陣。
4.沖銷呆帳
1997年沖銷了國(guó)有商業(yè)銀行的呆帳300億元,1998年又沖銷了400億元。
5.直接或間接減征營(yíng)業(yè)稅
為了減輕金融機(jī)構(gòu)的稅收支出負(fù)擔(dān),從2001年開(kāi)始,國(guó)家規(guī)定每年下調(diào)金融企業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí),還通過(guò)縮短國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)收未收利息的計(jì)收年限,以減小國(guó)有商業(yè)銀行營(yíng)業(yè)稅稅基。
6.中央財(cái)政的明補(bǔ)和暗補(bǔ)
﹁些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的對(duì)外主權(quán)債務(wù)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)償還,這是中央財(cái)政的明補(bǔ)。在處理一些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)時(shí),對(duì)接手其相關(guān)資產(chǎn)和債務(wù)的國(guó)有商業(yè)銀行,在一定期限內(nèi),可減免上交中央銀行的再貸款利息,這等于中央財(cái)政提供了暗補(bǔ)。
7.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)
國(guó)家對(duì)有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),以減輕原債務(wù)人的負(fù)擔(dān),使其得以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去。實(shí)際上,在這一過(guò)程中,債權(quán)人或中央財(cái)政是有損失的,因?yàn)樵谝欢ㄆ谙迌?nèi),很難從原債務(wù)人那里分得紅利。
8.中央銀行再貸款
1997年以來(lái),為了化解地方金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī),并對(duì)其重組,地方政府共向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)了1411億元再貸款。與此同時(shí),于1999年成立的4家資產(chǎn)管理公司也向中央銀行申請(qǐng)了6338億元的再貸款。無(wú)論中央銀行向何種類型的金融機(jī)構(gòu)提供再貸款,其損失最終還得由中央財(cái)政補(bǔ)充。
以上涉及的只是目前我國(guó)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的幾種主要方式(見(jiàn)附表:我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置方式一覽表),無(wú)論最初是以追加注資、出資成立資產(chǎn)管理公司等直接方式,還是通過(guò)減免稅收、中央銀行再貸款等間接方式來(lái)解決問(wèn)題,中國(guó)金融業(yè)的大部分損失或風(fēng)險(xiǎn),最終還得由國(guó)家財(cái)政扛起來(lái)。如果繼續(xù)采用“一事一議”的行政手段來(lái)解決金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,政府財(cái)力將不堪重負(fù)。
在2005年底之前,我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定性可能不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。但之后,隨著金融市場(chǎng)的全面開(kāi)放及金融信息的充分披露,金融業(yè)的深層次問(wèn)題就會(huì)暴露在人們面前,由此可能引致信用危機(jī)。為了徹底擠掉金融業(yè)的泡沫成分,國(guó)家可能不得不再次對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)采取剝離不良資產(chǎn)、補(bǔ)充資本金等措施。對(duì)國(guó)家財(cái)政或地方財(cái)政來(lái)說(shuō),無(wú)疑又是一個(gè)巨大的包袱。這個(gè)包袱到底有多沉重?我們僅以2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)大致加以匡算。首先是各類存貸款金融機(jī)構(gòu)的不良貸款問(wèn)題。2003年末,各類存貸款金融機(jī)構(gòu)的貸款余額約為16萬(wàn)億人民幣,按中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的當(dāng)期銀行業(yè)不良貸款比例19.6%,各類存貸款金融機(jī)構(gòu)的不良貸款總額約為3.2萬(wàn)億元,其中4大國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款余額為1.59萬(wàn)億元,約占整個(gè)銀行業(yè)不良貸款余額的50%.其次,是各類證券公司的不良資產(chǎn)問(wèn)題。2002年5月底,各類證券公司的不良資產(chǎn)為460億元,占當(dāng)期凈資產(chǎn)的50%以上。根據(jù)中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì),2003年122家證券公司的凈資產(chǎn)為1215億元,如果不良資產(chǎn)比例仍以50%計(jì),則當(dāng)年的不良資產(chǎn)高達(dá)600多億元。第三是保險(xiǎn)公司資金緊張問(wèn)題。據(jù)有關(guān)人士分析,為了緩解財(cái)險(xiǎn)公司財(cái)力緊張或平衡壽險(xiǎn)公司利差損等問(wèn)題,各類保險(xiǎn)公司至少需要追加注資200-300億元。最后,還有1999年剝離到四大資產(chǎn)管理公司的1.4萬(wàn)億元國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題。據(jù)估計(jì),目前這些不良資產(chǎn)的回收率在20%左右,以此推算,1.4萬(wàn)億元不良資產(chǎn)最終可能要形成高達(dá)1.1萬(wàn)億元左右的損失缺口。所以,在不考慮信托、期貨、證券投資基金等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的前提下,如果整個(gè)金融業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)僅靠政府財(cái)力來(lái)解決的話,那么中央政府或地方政府將為此至少要背上4.4萬(wàn)億元左右的財(cái)政包袱。
實(shí)際上,一些國(guó)際性著名機(jī)構(gòu),如標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、高盛等也對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題多有研究。就處于中國(guó)金融業(yè)核心地位的銀行業(yè)而言,需要調(diào)動(dòng)多少資源對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略性重組,才能化解風(fēng)險(xiǎn)?美國(guó)著名投資銀行高盛在2002年的報(bào)告中指出,在中國(guó)銀行業(yè)的重組仍由中國(guó)政府獨(dú)撐危局的前提下,如果中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率維持在7%-8%的水平,財(cái)政收入增速保持不變,那么對(duì)中國(guó)銀行業(yè)重新注資,樂(lè)觀的估計(jì),可能需要耗費(fèi)中國(guó)政府未來(lái)8年(悲觀估計(jì)為25年)的全部財(cái)政收入的增量部分。
綜上所述,無(wú)論是我們自己的分析,還是國(guó)際有關(guān)機(jī)構(gòu)的研究,其結(jié)果均表明:來(lái)自金融領(lǐng)域的政府潛在債務(wù)規(guī)模十分龐大,如果僅靠政府財(cái)力去化解金融風(fēng)險(xiǎn),仍是一個(gè)非常沉重的話題。
(三)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的成因分析
我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的緣由可從歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面分析。
從歷史的角度看,國(guó)家財(cái)政對(duì)金融業(yè)(主要是國(guó)有銀行業(yè))有“欠帳”。1979年,我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策后,計(jì)劃體制、金融體制、財(cái)政稅收體制、價(jià)格體制、投融資體制等方面的改革隨之全面展開(kāi)了。20世紀(jì)80年代以后,“減稅讓利”是國(guó)家財(cái)政政策的基本趨向,我國(guó)經(jīng)濟(jì)也由此進(jìn)入了一個(gè)高速增長(zhǎng)期,GDP年均增長(zhǎng)率為9.7%.從改革開(kāi)放之初到1996年前后,我國(guó)財(cái)政體制改革走的是一條“放權(quán)讓利”的道路。國(guó)民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化,收入在分配上向居民、企業(yè)、地方傾斜。因此,曾一度出現(xiàn)財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重雙下滑的局面。
這一時(shí)期的國(guó)家財(cái)政狀況是,中央財(cái)政收入增長(zhǎng)慢于財(cái)政支出的增長(zhǎng),財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大,預(yù)算內(nèi)資金十分拮據(jù)。同時(shí),由于部門與地方政府出臺(tái)的各種集資、收費(fèi)、基金項(xiàng)目分散了政府資金,破壞了國(guó)家預(yù)算的統(tǒng)一性,致使中央財(cái)政調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的地位和作用受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。中央財(cái)政配置社會(huì)資源的職能被弱化后,其肩負(fù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任并沒(méi)有因此而減輕。在中央財(cái)政捉襟見(jiàn)肘之時(shí),居民儲(chǔ)蓄和銀行存款卻有了快速增長(zhǎng)。有著充裕資金的國(guó)有銀行正好墊補(bǔ)了中央財(cái)政這一時(shí)期在投融資和宏觀調(diào)控方面留下的真空,并在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)肩負(fù)著部分財(cái)政職能,因此,獲得了“第二財(cái)政”的稱號(hào)。
國(guó)有銀行在行使部分財(cái)政職能的同時(shí),也為時(shí)至今日承載的巨額不良資產(chǎn)埋下了種子。當(dāng)時(shí),銀行與財(cái)政被認(rèn)為是政府的兩個(gè)“錢袋子”,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要財(cái)力支持時(shí),是銀行拿錢還是財(cái)政拿錢?其區(qū)別僅在于是政府動(dòng)“左手”和還是動(dòng)“右手”的關(guān)系。傳統(tǒng)體制下的財(cái)政、銀行、企業(yè)三者之間的關(guān)系也一直拉扯不清,國(guó)有企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)性主體承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任,當(dāng)其出現(xiàn)效益滑坡、償債困難時(shí),政府理應(yīng)出面救助,不過(guò)其前提是政府必須有足夠的財(cái)力。當(dāng)政府財(cái)力吃緊,愛(ài)莫能做時(shí),只有靠銀行給企業(yè)提供發(fā)展資金和“安定”貸款了,這也就是所謂的吃了財(cái)政、吃銀行現(xiàn)象。但當(dāng)財(cái)政、銀行體制改革走到今天,已到“親兄弟,明算帳”的時(shí)候了。畢竟財(cái)政、銀行的職能不同,所肩負(fù)的責(zé)任各異。所以,金融風(fēng)險(xiǎn)(主要是指國(guó)有銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題)財(cái)政化,也算是財(cái)政對(duì)銀行“欠帳”的一種歷史交代。
金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化,其緣由在我國(guó)除了財(cái)政與國(guó)有銀行的特殊歷史淵源外,還在于金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,其穩(wěn)定與否直接決定著整體經(jīng)濟(jì)的安全與穩(wěn)定,所以一旦金融體系出現(xiàn)危機(jī),政府必然會(huì)出面救助。這既是公眾的預(yù)期,也是政府的道義責(zé)任。
從各國(guó)處理金融危 我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問(wèn)題及對(duì)策2機(jī)的措施看,金融機(jī)構(gòu)重組、關(guān)閉都有財(cái)政的介入。如20世紀(jì)80年代末,美國(guó)國(guó)會(huì)曾批準(zhǔn)撥款1300億美元,用于當(dāng)時(shí)信托公司的重組,以及800多家儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)關(guān)閉時(shí)的債務(wù)清償?shù)?90年代末,日本政府也計(jì)劃耗資數(shù)千億美元用于解決銀行、保險(xiǎn)業(yè)存在的問(wèn)題。1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生以后,泰國(guó)、韓國(guó)、印尼等金融出現(xiàn)危機(jī)國(guó)家,在解決銀行破產(chǎn)、債務(wù)清償、沖銷壞帳方面也動(dòng)用了大量預(yù)算資金。
可見(jiàn),當(dāng)金融這個(gè)公共領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題后,由財(cái)政即時(shí)對(duì)其施以援手既是各國(guó)的通常做法,也是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇。
四、完善金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的對(duì)策與建議
現(xiàn)階段,由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中的各種矛盾與問(wèn)題都要直接或間接地反映到財(cái)政上來(lái),所以財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是全方位的。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化既是我國(guó)目前化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一種模式,也是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種必然制度安排。我們知道這種化解金融風(fēng)險(xiǎn)方式還存在著種種弊端,如果長(zhǎng)期任其發(fā)展下去,必將影響到我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性,進(jìn)而累及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的處理模式還存在3大缺陷:首先,金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的比例過(guò)高(幾乎是100%)。例如,在韓國(guó),為了避免可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn),政府在出面救助私人銀行之前,往往要求原來(lái)的所有者調(diào)減其帳面價(jià)值,而韓國(guó)資產(chǎn)管理公司在接收銀行不良資產(chǎn)時(shí),也是以市場(chǎng)價(jià)格,而不是以帳面價(jià)值或某個(gè)機(jī)構(gòu)指定的價(jià)格從事收購(gòu)活動(dòng),原來(lái)的所有者也要承擔(dān)相應(yīng)的損失。而我們國(guó)家現(xiàn)在這種兜底式的解決金融風(fēng)險(xiǎn)方式極易引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。其次,整個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)的解決缺乏可資依據(jù)的法律框架,“一事一議”法則極易給有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)主體留下討價(jià)還價(jià)的制度空間;第三,目前處理銀行風(fēng)險(xiǎn)最主要的一個(gè)缺陷表現(xiàn)在,注資或剝離不良資產(chǎn)只是一種治標(biāo)不治本的做法,它雖然一時(shí)能從形式上解決問(wèn)題,但因不能根除產(chǎn)生不良貸款的原生機(jī)理,所以,其本身并不能成為一個(gè)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。而且,更為嚴(yán)重的是,這種做法往往還可能成為產(chǎn)生新的銀行風(fēng)險(xiǎn)的催化劑。從某種意義上講,僅靠注資解決銀行風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,“猶抱薪救火,薪不盡,則火不滅”。因此,有必要對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的模式作出調(diào)整和改進(jìn)。
為了彌補(bǔ)上述缺陷,我們還得理順一個(gè)縱向關(guān)系和一個(gè)橫向關(guān)系:前者指中央和地方的關(guān)系,即事權(quán)和財(cái)權(quán)的問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題,改革開(kāi)放以來(lái)一直在不斷地調(diào)整,但是一直沒(méi)有解決好。往往是事權(quán)重心下傾,財(cái)權(quán)重心上移。由于地方政府沒(méi)有發(fā)債權(quán),所以逼迫它們通過(guò)各種隱蔽的方式去舉債,為后來(lái)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)留下隱患。后者是指財(cái)政、銀行、企業(yè)的關(guān)系。我國(guó)財(cái)政和銀、企體制改革已經(jīng)進(jìn)行20多年了,但到目前為止,3者之間的關(guān)系也沒(méi)有完全劃分清楚。我國(guó)財(cái)政并非嚴(yán)格意義上的公共財(cái)政,比如政府辦企業(yè),辦銀行等。從廣義上講,國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行都是國(guó)家財(cái)政的一部分。故有人比喻“在中國(guó),財(cái)政、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行三位一體,好比是一根管子拴著的三個(gè)瓶子,只要其中一個(gè)漏水,就會(huì)全部漏光”,正因?yàn)槿哧P(guān)系難以梳理清楚,所以出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)“傍著”國(guó)有銀行,國(guó)有銀行“靠著”國(guó)家財(cái)政的三角連環(huán)關(guān)系,最后所有的風(fēng)險(xiǎn)都累積到財(cái)政身上。
由于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,大多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)都通過(guò)金融系統(tǒng)向財(cái)政領(lǐng)域集結(jié),因此,金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式的完善,除了要做一些技術(shù)性改進(jìn)外,更重要的是要在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革、財(cái)政管理體制改革,以及相關(guān)立法上下功夫。
(一)進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系是化解政府潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要環(huán)節(jié)。
政府和市場(chǎng)應(yīng)是互補(bǔ)關(guān)系,而非相互替代的關(guān)系,因?yàn)槎叨加惺ъ`的時(shí)候。雖然經(jīng)過(guò)20多年的改革,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府財(cái)政包打天下的做法有所改進(jìn),但政府現(xiàn)在的許多工作作風(fēng)仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,一些不應(yīng)該有政府介入的領(lǐng)域也出現(xiàn)了政府的身影,由此產(chǎn)生了許多不應(yīng)有的潛在債務(wù)。尤其是一些地方政府出于“政績(jī)”和“形象”的考慮,依然有著不可遏制的投資沖動(dòng),盲目投資和重復(fù)建設(shè)把本來(lái)就很拮據(jù)的財(cái)力沉淀在無(wú)望的工程上。所以劃清政府與市場(chǎng)邊界是化解政府潛在債務(wù)首要的一環(huán)。
同時(shí),在政府內(nèi)部還要明確中央政府和地方政府各自的責(zé)任,完善現(xiàn)行的分稅制體制,按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則,建造完整的分級(jí)財(cái)政,徹底解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題,以堵住地方政府因事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱“倒逼”中央財(cái)政的口子。
(二)深化國(guó)企改革,理順和規(guī)范銀、企關(guān)系。
我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于金融領(lǐng)域,而金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)又與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳有著十分密切的關(guān)系。由于我國(guó)金融資源有60%集中于國(guó)有商業(yè)銀行,而國(guó)有商業(yè)銀行金融資源又有70%流向了國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)盡管占用了70%左右的銀行信貸資源,但對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率不到40%,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不到20%.所以國(guó)有企業(yè)整體效益不佳是導(dǎo)致金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。深化國(guó)企改革,建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是防范和化解金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重頭戲。
要明確銀、企關(guān)系,首先就是要明確銀、企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,所以在深化國(guó)企改革的同時(shí),也要加快金融體制改革,改變單一的國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度,通過(guò)股份制改造,建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。加快有條件的國(guó)有商業(yè)銀行上市步伐,并強(qiáng)化財(cái)政作為出資人的監(jiān)督作用。
最后通過(guò)銀、企改革,改變過(guò)去國(guó)有商業(yè)銀行預(yù)算約束軟化,國(guó)有企業(yè)過(guò)分依賴銀行的局面。
(三)完善政府投融資體制,把有限的政府財(cái)力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。
隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整,政府投資要從一般性競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出,把有限的政府財(cái)力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí),還要加強(qiáng)投資決策的民主化,以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。特別是對(duì)地方政府而言,如果投資行為不受約束,其投資范圍越廣,資金缺口越大,在缺少合法融資渠道的情況下,通過(guò)各種方式集資、擔(dān)保所帶來(lái)的隱性債務(wù)就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性,很難對(duì)其行為加以約束,因此,對(duì)目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急迫,在條件成熟的地區(qū),允許地方政府發(fā)行市政債券,以解決它們資金缺口問(wèn)題,當(dāng)然,還要做好相應(yīng)的立法工作。
(四)建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系,防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。
金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式其實(shí)質(zhì)是對(duì)既存金融風(fēng)險(xiǎn)的事后認(rèn)定,具有明顯的被動(dòng)性。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)只統(tǒng)計(jì)政府的直接顯性債務(wù),不考慮政府潛在債務(wù),實(shí)際上是回避了潛在債務(wù)所蘊(yùn)藏著的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了彌補(bǔ)這一風(fēng)險(xiǎn)化解方式的不足,有必要建立一套政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系,將事后的認(rèn)定變成事前的監(jiān)控。
由于潛在債務(wù)的隱蔽性特征,所以統(tǒng)計(jì)起來(lái)非常困難,但通過(guò)建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ?來(lái)估計(jì)潛在債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的概率還是有可能的。而建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系更重要的目的是在源頭上減少潛在債務(wù)的誘發(fā)因素,防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。
(五)構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架,將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道。
通過(guò)立法,將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道,是我國(guó)財(cái)政管理體制改革所面臨的一項(xiàng)新的課題。
在我們構(gòu)建的潛在債務(wù)管理法律框架中,至少要包括兩方面的內(nèi)容:一是通過(guò)潛在債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng),對(duì)債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府或金融機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)警信號(hào),對(duì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施接管或限期整改;二是當(dāng)?shù)胤截?cái)政出現(xiàn)緊急情況時(shí),從法律上明確中央政府向地方政府提供援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序,杜絕地方財(cái)政倒逼中央“財(cái)政”的現(xiàn)象。
(六)加快有關(guān)立法進(jìn)程,逐步運(yùn)用市場(chǎng)手段化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
目前我國(guó)在處理金融機(jī)構(gòu)“退出”問(wèn)題時(shí),主要依據(jù)的是《金融機(jī)構(gòu)撤消條例》,與之對(duì)應(yīng)的也只有整頓、接管、關(guān)閉等行政手段,損失由政府買單。不分規(guī)模大小、性質(zhì)差異,對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)均采取一視同仁的做法,其弊端除了前面已經(jīng)談到的幾個(gè)方面以外,還存在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場(chǎng)功能被弱化,以及政府財(cái)力不堪重負(fù)等問(wèn)題。所以針對(duì)此類問(wèn)題,我們應(yīng)加快《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法進(jìn)程,建立銀行存款保險(xiǎn)制度、投資人保護(hù)制度,明確各方的權(quán)利與義務(wù),將政府從最后買單人的困境中“解救”出來(lái)。
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