我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問(wèn)題及對(duì)策1

我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問(wèn)題及對(duì)策1

    摘要:潛在債務(wù)是我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源,而在整個(gè)潛在債務(wù)鏈條中,金融業(yè)又占了絕大比重,所以控制金融風(fēng)險(xiǎn)就成了防范和化解我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。
    作為當(dāng)前處理金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的特殊模式,金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化不僅是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期對(duì)政府職能的_項(xiàng)客觀要求,也是現(xiàn)行財(cái)政金融管理體制下的一種制度安排。但隨著形勢(shì)的變化,“﹁事一議”的金融風(fēng)險(xiǎn)化解方式正逐漸暴露出其體制性缺陷和不盡合理的地方,存在著諸如“道德風(fēng)險(xiǎn)”、“逆向選擇”,以及地方“倒逼”中央財(cái)政等問(wèn)題。因此,如何借鑒國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建相關(guān)法律框架,建立潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系,進(jìn)而彌補(bǔ)我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化運(yùn)作模式之不足是本文的分析重點(diǎn)。
    改革開(kāi)放20年來(lái),投資一直是使國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)的巨大引擎,而此引擎的動(dòng)力源卻又來(lái)自于財(cái)政與金融。在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“輸血”、“供氧”的同時(shí),財(cái)政與金融又因邊界不清、職能模糊、體制摩擦等問(wèn)題而給整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系帶來(lái)了極大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在加入WTO后,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化程度的逐步提高,全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不確定因素將會(huì)通過(guò)國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際資本流動(dòng)等途徑傳人中國(guó),這不僅增添了國(guó)家財(cái)政金融政策的執(zhí)行難度,也使國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境變得日趨復(fù)雜。一般情況下,外因只有通過(guò)內(nèi)因才能發(fā)生作用,外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)能否影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還需視我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系是否健康、安全而定。因此,理清我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源,以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系,是我們深化財(cái)政金融體制改革,防范和化解國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的前提與條件。
    一、引言:由理論界對(duì)我國(guó)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題爭(zhēng)論引發(fā)的思考
    對(duì)于我國(guó)是否存在財(cái)政危機(jī)這一問(wèn)題,目前國(guó)內(nèi)外理論界有著不同的觀點(diǎn)和解釋。按照分析問(wèn)題的角度不同,可將這些觀點(diǎn)大致分為3類(lèi):一是存在論,二是不存在論,三是局部論。
    美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)童振源博士的“存在論”認(rèn)為,中國(guó)面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī),其主要論據(jù)有:中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重不斷下降;中國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重,隱性支出嚴(yán)重;積極財(cái)政政策對(duì)財(cái)政危機(jī)起了推波助瀾作用;中央財(cái)政擴(kuò)大收入有嚴(yán)重障礙,等等。該觀點(diǎn)主要是從目前我國(guó)財(cái)政境況窘迫、隱性負(fù)債規(guī)模巨大等方面分析問(wèn)題的,因其角度是靜態(tài)的,所以得出了當(dāng)前我國(guó)財(cái)政問(wèn)題十分嚴(yán)重的結(jié)論。
    而以國(guó)內(nèi)學(xué)者余永定為代表的“不存在論”則認(rèn)為,我國(guó)目前并無(wú)財(cái)政危機(jī)之實(shí)。事實(shí)上,一直居高不下的國(guó)民儲(chǔ)蓄率,為政府國(guó)債的順利發(fā)行提供了債源上的保障。而且,近幾年來(lái)積極財(cái)政政策的實(shí)施也有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反過(guò)來(lái)又支持了財(cái)政收支狀況的改善。只要財(cái)政可持續(xù)性的內(nèi)外部條件能夠保持動(dòng)態(tài)均衡,財(cái)政危機(jī)就不會(huì)發(fā)生。我國(guó)持續(xù)多年的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),不僅為我們逐步化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)贏得了時(shí)間,也為我們化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。該觀點(diǎn)主要是從財(cái)政的可持續(xù)性來(lái)分析問(wèn)題的,所以得出我國(guó)目前不存在財(cái)政危機(jī)的結(jié)論。
    以趙曉為代表的“局部論”認(rèn)為,即使在總體上可以證明我國(guó)不存在財(cái)政危機(jī),但也不能排除爆發(fā)局部、地區(qū)性財(cái)政危機(jī)的可能。
    由于研究問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)、角度、假設(shè)前提不同,所以觀點(diǎn)的相左或不同并不奇怪。但他們都從各自的角度看到了我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域存在的問(wèn)題,這對(duì)我們更加全面地研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題提供廠借鑒意義。同時(shí),我們還應(yīng)看到財(cái)政活動(dòng)主體(中央政府或地方政府)的特殊性,政府債務(wù)是否會(huì)惡化到危機(jī)的程度,還得視具體情況而定。因?yàn)檎�府除了可以通過(guò)增收節(jié)支、擴(kuò)大舉債規(guī)模等來(lái)緩解財(cái)政困境之外,往往還可以通過(guò)加快印鈔機(jī)轉(zhuǎn)速來(lái)解決債務(wù)問(wèn)題。因此,從管理和效率的角度出發(fā),在源頭上搞清引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(危機(jī))的主要原因,要比危機(jī)爆發(fā)后,再“開(kāi)處方”更有實(shí)際意義。
    二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的涵義及主要來(lái)源
    (一)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的涵義及分類(lèi)
    所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是由于各種原因?qū)е抡�府債�?wù)均衡狀態(tài)遭受破壞的可能性。
    目前,我國(guó)財(cái)政體制正逐步從“吃飯”財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)意義上的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相比較,現(xiàn)代財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(或公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn))的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化。對(duì)前者的研究,主要涉及財(cái)政赤字、國(guó)債規(guī)模、中央與地方事權(quán)劃分等問(wèn)題,而對(duì)后者的研究,除了要涵蓋以上幾個(gè)方面外,還要涉及公共財(cái)政體制下政府職能的方方面面。凡是涉及體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)矛盾,都需囊括到現(xiàn)代財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究之中。借助世界銀行提出的政府隱性債務(wù)和或有債務(wù)概念,可將我國(guó)的總體債務(wù)劃分為四大類(lèi):直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等。直接顯性債務(wù)是任何情況下政府都要承擔(dān)的債務(wù),不以任何事件的發(fā)生為條件。由于直接顯性債務(wù)的可控性,與之相對(duì)應(yīng)的直接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是可控制的。直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)(下面將三者簡(jiǎn)稱(chēng)潛在債務(wù))是政府的條件債務(wù),它是否構(gòu)成政府的現(xiàn)時(shí)義務(wù),還要以條件是否發(fā)生及政府是否會(huì)最終確認(rèn)為前提。又由于它們大多是由準(zhǔn)財(cái)政行為或非財(cái)政行為引發(fā)的,有著很強(qiáng)的不確定性,所以很難對(duì)其進(jìn)行量化和估計(jì),因此與之相對(duì)應(yīng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有可測(cè)性差、可控性低等特征。
    (二)我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源
    從以上的分析可知,我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是由直接顯性債務(wù)和潛在債務(wù)均衡狀態(tài)遭到破壞而引起的,根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)陳共教授2003年4月所完成的一項(xiàng)科研課題結(jié)果表明:由直接顯性債務(wù)和潛在債務(wù)組成的國(guó)家綜合負(fù)債水平約占(DDP的115%-118%,而其中潛在債務(wù)又約占CDP的90%左右…,可見(jiàn)潛在債務(wù)構(gòu)成了我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。
    財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)范疇的大小與財(cái)政運(yùn)行體制有著極大的關(guān)系。我國(guó)目前的財(cái)政體制,既非過(guò)去那種包打天下的統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃財(cái)政,也非嚴(yán)格意義上的公共財(cái)政。由于財(cái)政管理體制改革滯后,常常出現(xiàn)政府管理職能缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政活動(dòng)所涉獵的范圍看,各級(jí)政府不僅生產(chǎn)“公共晶”,同時(shí)還生產(chǎn)著大量的“非公共品”。從表現(xiàn)形式上看,潛在債務(wù)主要包括:部分外債(主要是指“巧借”、“巧還”沒(méi)有登記的外債)、處理金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)所形成的或有債務(wù)、社會(huì)保障資金缺口所形成的債務(wù)、國(guó)家政策性銀行及其他公共部門(mén)發(fā)行債券所形成的債務(wù)、國(guó)債投資項(xiàng)目配套資金形成的或有債務(wù)、國(guó)有企業(yè)虧損所形成的債務(wù)、對(duì)供銷(xiāo)系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金組織援助所形成的或有債務(wù),以及由地方層級(jí)所形成的隱性與或有負(fù)債等(主要包括地方政府亂擔(dān)保、亂集資,地方金融機(jī)構(gòu)支付缺口與金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉、重組所引起的隱性和或有負(fù)債等)。
    從整體來(lái)看,外債、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、社會(huì)養(yǎng)老保障欠款是我國(guó)隱性和或有債務(wù)的主要組成部分。在體制轉(zhuǎn)型期,從中央到地方,從政府部門(mén)到企業(yè),由各種債務(wù)所組成的鏈條之所以能夠延伸下去并沒(méi)有斷裂,就在于金融在時(shí)刻給這個(gè)債務(wù)鏈“供氧”。為了保證不因債務(wù)鏈條斷裂而產(chǎn)生危機(jī),金融體系(尤其是國(guó)有金融機(jī)構(gòu))自愿或不自愿的首先擔(dān)起了“救火隊(duì)”的角色,通過(guò)進(jìn)一步“輸血”以保障原有債權(quán)、債務(wù)關(guān)系的正常維持。只有到了金融無(wú)血可輸或不愿輸血時(shí),財(cái)政才作為最后的兜底買(mǎi)單人出場(chǎng)。在我國(guó),絕大部分經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)(包括各類(lèi)改革成本)先是通過(guò)金融領(lǐng)域集小,然后再通過(guò)財(cái)政顯性化。所以有人說(shuō),在中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),有一定的道理。
    (三)我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式
    引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)主體不同,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式也不同。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以分為:大類(lèi):一類(lèi)是由財(cái)政活動(dòng)引起的風(fēng)險(xiǎn),這是嚴(yán)格意義上的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),主要表現(xiàn)為財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度,政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹等;第二類(lèi)是由國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)引起的風(fēng)險(xiǎn),這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)雖然首先表現(xiàn)為金融風(fēng)險(xiǎn),但因國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的出資人是財(cái)政,它們也常常行使部分財(cái)政職能,金融風(fēng)險(xiǎn)最終還是要轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);第三類(lèi)就是由非財(cái)政活動(dòng)引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)(包括金融機(jī)構(gòu)因利己行為而引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn))。盡管這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)初看與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān),但由于在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,弱化的計(jì)劃與扭曲的市場(chǎng)并存,有關(guān)約束制度處于真空狀態(tài),使一些權(quán)力得到擴(kuò)張的地方、部門(mén)以及經(jīng)濟(jì)組織在追逐自身利益時(shí),既有可能擺脫原有計(jì)劃手段的管束,又有可能逃脫自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)制度的約束,為了社會(huì)的穩(wěn)定,國(guó)家往往不得不背負(fù)起它們?cè)斐傻哪承┎涣己蠊?所以這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)最終還是會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的。本文主要圍繞后兩類(lèi)情況研究金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化問(wèn)題。
    三、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的主要途徑及成因分析
    (一)我國(guó)金融業(yè)存在的主要問(wèn)題
    新中國(guó)成立后,作為國(guó)家“簿記”機(jī)關(guān)的銀行,長(zhǎng)期在金融領(lǐng)域是“一花獨(dú)放”,直到改革開(kāi)放初期依然如此,雖然當(dāng)時(shí)還有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司,但其業(yè)務(wù)范圍很小,所以當(dāng)時(shí)的金融業(yè)很難算得卜是現(xiàn)代意義上的金融業(yè)。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展,現(xiàn)代金融業(yè)的主體框架已經(jīng)搭建完畢,從監(jiān)管機(jī)構(gòu)(財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等)到經(jīng)營(yíng)主體(銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司、證券公司、期貨公司、財(cái)務(wù)公司等)再到金融市場(chǎng)(貨幣市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)、基金市場(chǎng)等)均已到位。我國(guó)金融業(yè)在快速擴(kuò)張的同時(shí),也存在著不容忽視的發(fā)展質(zhì)量問(wèn)題。尤其是在我國(guó)加入WTO后,為了“跑馬圈地”、“搶灘布點(diǎn)”,各金融機(jī)構(gòu)已無(wú)暇“精耕細(xì)作”,原來(lái)不良資產(chǎn)存量問(wèn)題未及解決,新的增量資產(chǎn)問(wèn)題又出現(xiàn)了。除此之外,還有諸如:監(jiān)管法律不健全、不完善;經(jīng)營(yíng)主體違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重;缺乏開(kāi)放條件下金融業(yè)管理經(jīng)驗(yàn);金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不完善、流動(dòng)性差等問(wèn)題,這些問(wèn)題也都在累積著金融風(fēng)險(xiǎn)。
    雖然證券等直接融資方式有了很大的發(fā)展,但其比重還很小,融資渠道仍以銀行為主,所以金融業(yè)的主要問(wèn)題都集中在銀行業(yè)上,而銀行業(yè)的問(wèn)題又主要集中在它的不良資產(chǎn)上。
    1997年的亞洲金融危機(jī)使我們第一次近距離地感受到了危機(jī)給所在國(guó)帶來(lái)的嚴(yán)重后果:國(guó)際資本外逃、貨幣貶值、金融機(jī)構(gòu)倒閉、國(guó)際收支嚴(yán)重惡化、資產(chǎn)大幅縮水等。我國(guó)之所以躲避過(guò)了這次金融危機(jī),其主要原因是我國(guó)資本項(xiàng)目還沒(méi)有開(kāi)放,受?chē)?guó)際資本沖擊小。雖然到目前為止,我國(guó)還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)貨幣危機(jī)或大面積的銀行倒閉事件,也沒(méi)有出現(xiàn)系統(tǒng)性支付危機(jī),但并不能說(shuō)明我國(guó)不存在爆發(fā)金融危機(jī)的可能性。而恰恰相反,我國(guó)金融業(yè)目前蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。作為存、貸款均,占全部金融機(jī)構(gòu)60%以上的工、農(nóng)、中、建4大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行構(gòu)成了我國(guó)金融業(yè)的主力軍,它們目前的資產(chǎn)質(zhì)量狀況尤為令人擔(dān)憂,其經(jīng)營(yíng)與管理存在著不容忽視的安全隱患問(wèn)題。
    1.不良貸款比例過(guò)高。國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款到底有多少,一

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱(chēng)為皇冠公司(CrownCompanies)(參見(jiàn)CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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