構(gòu)建公共財政推動國企改革的討論

構(gòu)建公共財政推動國企改革的討論

    一、財政改革與國企改革呈高度的正相關(guān)性
    與其他經(jīng)濟(jì)成分相比,公共財政與公有經(jīng)濟(jì)尤其是與國有經(jīng)濟(jì)有著一種特殊的不可分割的聯(lián)系。財政一方面要承擔(dān)計劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的沉重負(fù)擔(dān),另一方面又要適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變,滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點(diǎn)表明,公共財政框架的建立與政府職能的轉(zhuǎn)化和國有企業(yè)的改革是息息相關(guān)的。主要體現(xiàn)在以下三個方面: 
    (一)在今后一定時期,國有經(jīng)濟(jì)將仍然是我國公共財政預(yù)算的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來,在以公有制為主體,多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度下,國有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。
    (二)從政府彌補(bǔ)市場失效的角度看,公共財政的建立不能排除國有企業(yè)的存在。根據(jù)公共產(chǎn)品的特征,可以把公共產(chǎn)品分為兩種類型:一類是純公共產(chǎn)品,如國防、外交、貨幣發(fā)行、空間技術(shù)等;一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,如交通、通訊、能源、城市公共服務(wù)等。政府提供公共產(chǎn)品的方式主要有兩種:一類是直接生產(chǎn),一種是向社會其他生產(chǎn)部門采購。一般來講,純公共產(chǎn)品和自然壟斷性很強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般由政府以直接生產(chǎn)的方式提供,而政府直接生產(chǎn)就必然依托國有企業(yè),國有企業(yè)具有“公共企業(yè)”的特殊功能。而政府向社會其他生產(chǎn)部門采購時,對象也可能是國有企業(yè)。所以,無論政府采取什么形式,都不排除國有企業(yè)向社會提供公共產(chǎn)品。
    (三)政府在調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)時,為了保證市場競爭的公平公正原則,必然會進(jìn)入一些壟斷性行業(yè)。政府干預(yù)壟斷性行業(yè)的主要方法有,由政府直接經(jīng)營或者制定嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)措施限制這些行業(yè)的壟斷價格和壟斷利潤,以保護(hù)市場競爭,促進(jìn)資源的有效配置。從世界各國來看,有相當(dāng)多的壟斷性行業(yè)是由國有企業(yè)直接經(jīng)營的。
    在我國傳統(tǒng)的計劃體制中,國家財政收入主要依靠國有企業(yè)。改革開放以來,非公有制經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展,公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)模比重逐年降低,但是在財政收入來源中,公有經(jīng)濟(jì)特別是國有經(jīng)濟(jì)的成分比重一直居高不下。1995年全國工業(yè)總產(chǎn)值中,國有經(jīng)濟(jì)的比重下降為33.95%,但提供的財政收入比重卻占71.15%。在傳統(tǒng)體制當(dāng)中,國家的某些目標(biāo)和職能需要通過國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn),國有企業(yè)除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外,還擔(dān)負(fù)著充分就業(yè)及向職工提供福利等政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo),因此,“企業(yè)辦社會”的結(jié)果是企業(yè)效率低下。隨著時間的推移,這一日益突出的問題不僅制約了國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效,而且減少了對財政收入的貢獻(xiàn),再加上稅收監(jiān)管的不力,預(yù)算外收入擠壓預(yù)算內(nèi)的收入以及財政支出的不斷膨脹,造成90年代以來,國家連年出現(xiàn)財政赤字,面臨巨大的財政壓力。
    財政壓力的最終緩解有賴于多項(xiàng)重大的改革措施:國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進(jìn)。同時,財政改革的推進(jìn)即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行,將進(jìn)一步深化國企改革。因此,國企改革和財政改革是相輔相成,互相促進(jìn)的。規(guī)范的、完善的公共財政制度的建立,對于推進(jìn)國企改革具有重大意義。首先,新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負(fù)擔(dān)和社會負(fù)擔(dān),使國有企業(yè)在改革中輕裝上陣。其次,新型公共財政制度的建立能夠?yàn)閲�有企業(yè)創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境,使國有企業(yè)以一種嶄新的姿態(tài)面對改革。再次,新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實(shí)踐方式,使國有企業(yè)真正能夠在改革中求發(fā)展,在發(fā)展中促改革。最后,新型公共財政制度的建立為國企改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境,提供了巨大的財政支持,降低了國企改革的社會成本,減少了國企改革的后顧之憂�？傊�,新型的、規(guī)范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進(jìn)一步推進(jìn)開拓空間。
    二、從公共財政收入角度看國企改革
    1.發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)的第三產(chǎn)業(yè),擺脫財政和就業(yè)對國有企業(yè)的依賴,為國有企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。新型公共財政收入制度的建立,可以擺脫那種以國家所有權(quán)為基礎(chǔ)的財稅體系,改變國家財政收入對國有企業(yè)的嚴(yán)重依賴。重構(gòu)公共財政收入制度的思路之一,就是根據(jù)變化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),所有制結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況,拓寬理財思路,調(diào)整有關(guān)財稅政策,提高非國有經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的財政貢獻(xiàn)率。
    (1)發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì),擺脫財政和就業(yè)對國有企業(yè)的依賴。非國有經(jīng)濟(jì)的崛起使國企改革遇到了極佳的機(jī)會。隨著非國有經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)中比重的迅速上升,其產(chǎn)值和財政上繳的比重有了很大程度的提高,成了中國經(jīng)濟(jì)新的增長源泉,給了國家財政新的支援。困擾國有企業(yè)的冗員問題,隨著非國有經(jīng)濟(jì)的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業(yè)以它驚人的包容能力為數(shù)以千計的人提供了就業(yè)機(jī)會,相對于國有企業(yè)在提高就業(yè)方面的作用在逐步提高。
    (2)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),拓寬財政稅基。從財政收入來源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,我國的財政收入對工業(yè)這個國有企業(yè)密集分布的產(chǎn)業(yè)依賴性很大,約占50%。而信息、房地產(chǎn)、證券、金融、娛樂、中介等第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷增長,利潤率高,但財政貢獻(xiàn)率卻很低。因此,提高第三產(chǎn)業(yè)新興部門的財政貢獻(xiàn)率,對減輕國有企業(yè)財政負(fù)擔(dān),拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。
    (3)公平各所有制企業(yè)間稅賦,為國有企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。各類企業(yè)間的公平稅賦是建立現(xiàn)代企業(yè)制度,推進(jìn)國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業(yè)稅賦較重,非國有企業(yè)稅賦較輕,難以形成公平有效的競爭,這樣就扼殺了國有企業(yè)自我發(fā)展的積極性。因此,建立各類企業(yè)間的公平稅賦意義重大。此外,還應(yīng)盡量減少針對非國有經(jīng)濟(jì)新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策、稅收減免政策。過多的優(yōu)惠政策、稅收減免政策,一方面意味著國家財政收入的流失,另一方面反映了行政手段對市場活動的干預(yù),使沒有獲得稅收減免優(yōu)惠政策的國有企業(yè)更加感到不公平。
    2.清費(fèi)立稅,減輕國有企業(yè)稅外負(fù)擔(dān)。國有企業(yè)除了預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)利稅的上繳外,還要負(fù)擔(dān)沉重的各項(xiàng)預(yù)算外非稅收入,包括基金、收費(fèi)和攤派等,形成了稅費(fèi)并重,甚至費(fèi)稅倒掛的現(xiàn)象。沉重的稅外負(fù)擔(dān)吞噬了企業(yè)的利潤,削弱了企業(yè)的活力,阻礙了國有企業(yè)的發(fā)展。而且由于這部分資金長期游離于預(yù)算之外,脫離了政府的監(jiān)管和控制,擾亂了我國財政秩序。經(jīng)過改革,規(guī)范、完善的公共財政收入制度的建立,將減輕國有企業(yè)沉重的財政負(fù)擔(dān)。
    3.完善個人所得稅征管制度,開征社會保險稅,推進(jìn)國企改革。與西方的個人所得稅相比,我國的個人所得稅引起的收入再分配規(guī)模較小,涉及面較窄,沒有起到將國民收入應(yīng)有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉(zhuǎn)移的作用。為此,應(yīng)進(jìn)一步深化改革,主要是在技術(shù)上加以完善和加強(qiáng)征管,使其能夠?qū)崿F(xiàn)其調(diào)節(jié)社會收入,為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位,就必須建立起相應(yīng)的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣,個人所得稅側(cè)重調(diào)劑社會成員之間的個人收入不平,社會保險稅側(cè)重調(diào)劑社會成員之間社會福利水平,防止個人在收入及福利方面的過分懸殊,為國企改革的深入進(jìn)行創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境,盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。
    三、從公共財政支出角度看國企改革
    1.財政從生產(chǎn)領(lǐng)域走出來,從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域走出來。市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財政,否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的運(yùn)行方式,要求財政尊重和維護(hù)國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),切實(shí)維護(hù)國有企業(yè)理財自主權(quán),財政不再承擔(dān)彌補(bǔ)企業(yè)虧損的責(zé)任,擺脫國有企業(yè)對財政補(bǔ)貼的依賴性,迫使其提高自主經(jīng)營意識,增強(qiáng)其抵御市場風(fēng)險的能力,真正做到財政和企業(yè)分開。市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共財政,還要求財政從市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位,國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、資本經(jīng)營由企業(yè)自主解決,財政將致力于“市場失靈”問題的解決,側(cè)重宏觀調(diào)控。
    2.增加對科研、教育等公共物品的提供,為國企改革注入活力。我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時期,財政支出還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對公共物品的需求,使得公共財政的職能未能充分發(fā)揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛(wèi)生等的供給,是包括國有企業(yè)在內(nèi)的每一個企業(yè)正常所需生產(chǎn)經(jīng)營的宏觀環(huán)境。而科研、教育雖然不是純公共物品,但卻具有極大的溢出效應(yīng),所以應(yīng)該成為新型公共財政支出體制中的側(cè)重點(diǎn)。增加對科研、教育的投入,加快人才培養(yǎng),加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和高新技術(shù)研究,查以推進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,使國有企業(yè)能夠用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)專業(yè),促進(jìn)產(chǎn)品升級換代。這些都為國有企業(yè)的發(fā)展注入了活力,為國有企業(yè)的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件。
    3.增加公共財政的轉(zhuǎn)移性支出,為國企改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
    (1)失業(yè)問題的解決。隨著國企改革的推進(jìn),越來越多的職工面臨下崗。失業(yè)問題已成為人們最關(guān)注的社會問題,事關(guān)整個社會的穩(wěn)定。新型公共財政支出制度的建立,要求政府加大財政投入力度,創(chuàng)辦再就業(yè)工程,開展職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹,盡量促進(jìn)勞動力市場的發(fā)展,使失業(yè)職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。
    (2)建立社會保障體系。從更廣泛的意義上說,公共財政支出改革的一項(xiàng)重大舉措就是增加財政轉(zhuǎn)移性支出在公共財政支出中的比例,建立、健全社會保障體系。我國的社會保障制度與西方的社會保障制度相比有明顯的差距。西方政府社會保障制度和個人所得稅相配合,是在全國范圍內(nèi)大規(guī)模的收入和社會福利再分配,以保障低收入者基本生活水準(zhǔn)和消費(fèi)需要,緩和了社會矛盾,充當(dāng)了宏觀經(jīng)濟(jì)的“自動穩(wěn)定器”。我國以往的社會保障對城市人口的福利起了很大的作用,但對那些真正需要“濟(jì)貧”的貧困人口并沒有產(chǎn)生太大的作用。社會保障性支出在發(fā)達(dá)國家財政支出中的比重為30% ~50%,在發(fā)展中國家占20%左右,但在我國還不到2%。因此,必須將社會保障納入財政支出規(guī)劃,建立和完善與國企改革各項(xiàng)措施相配套的社會保障制度體系,為國企改革創(chuàng)造一個穩(wěn)定的外部環(huán)境。國家介入社會保障有助于減輕國企作為社會保障的支付主體帶來的沉重負(fù)擔(dān),彌補(bǔ)企業(yè)作為主體所造成的效率損失,使財政成為社會保障的堅強(qiáng)后盾。
    (3)利用財政手段公平社會分配,加大“濟(jì)貧”力度。近年來,下崗職工成為新的城市貧困人口群體,這部分特殊的社會階層不容忽視。此次開征利息稅和提高失業(yè)、下崗職工最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),都是財政為了國企改革所采取的重要政策。隨著國企改革的深入,公共財政必須對這部分人的生存給予以高度重視,只有這樣,國企改革才能有一個穩(wěn)定的外部環(huán)境。
    4.推行政府采購制度,支持國有企業(yè)的發(fā)展。在公共財政的購買性支出中推行政府采購制度,可以貫徹政府對國企支持的意圖,保護(hù)民族工業(yè),支持國企的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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