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對公共財政的若干思考
對公共財政的若干思考 [提要]公共財政問題是社會主義市場經濟體制建設中的重大問題。本文作者對這一問題提出的背景、過程、意義、基本特征、主要因素等進行了系統思考,并就如何推進公共財政體制改革提出了政策性建議。
一、公共財政———財政轉型的產物
在20世紀90年代初期,鄧小平同志南巡后,建立社會主義市場經濟體制的目標隨之確立起來。財政轉型問題客觀地擺上議程。當時的矛盾已非常明顯,普遍感到財政職能被肢解,政府財政被分割成各種大塊小塊:預算內、預算外、小金庫及各個部門自己掌握的“驢打滾”的資金。分配關系沒理順,運行上年年赤字,財政壓力很大。所以提出要“發(fā)展經濟、振興財政”。到了20世紀90年代中期,中央決策層明確地把“振興國家財政”寫入了中央的文件和國家的發(fā)展規(guī)劃。這對社會各個方面關注和重視財政問題發(fā)揮了積極作用,并且部分地解決了一些矛盾突出的運行問題。但是“振興財政”的表述本身還看不出來財政的轉型到底應怎么樣把握和認識。
1998年項懷誠同志出任財政部部長,他重提1994年當財政部常務副部長時在中央安排的一個電視講座里面講到的概念:“公共財政”。在1998年末全國財政工作會議上,原國務院主管財政稅務工作的李嵐清副總理,非常明確地提出要建立公共財政框架這個要求,并提出了四個要點:一是把保證公共支出作為財政的主要任務,該管的要管好,不該管的一定不要管;二是依法促進公平分配;三是充分利用預算、稅收和國債等經濟手段做好宏觀經濟調控,并做好轉移支付工作;四是要調節(jié)市場配置資源的偏差,體現國家產業(yè)政策,搞好對國有企業(yè)和國有資產管理。其中前面三個主要是講與財政公共職能相關的一些帶有導向性的要求。第一個講的是怎么解決政府職能“越位”和“缺位”的問題,怎樣體現公共支出作為主要的必保目標;第二個講的是財政要依托法治從全社會的公平和效率的權衡方面做好公平分配的事情;第三個主要講的是以經濟手段為主來實行宏觀間接調控,對地區(qū)差異等的調節(jié)要用轉移支付的手段;第四個原則強調的是政策傾斜問題。公共財政里面也必須包括怎么處理好政策傾斜事項,如產業(yè)政策、搞好國有企業(yè)及國有資產管理這些事情。以后,各個方面對公共財政的討論就得以正面展開,領導層也非常強調公共財政問題。比如,2000年中央舉辦的兩期省部級領導干部研討班上,中央領導都強調了公共財政問題。后來,建立公共財政框架正式寫入了中央全會文件和國家發(fā)展計劃文件。不久前的全國財政廳局長座談會上,專門提出了要對公共財政建設總結經驗和進一步發(fā)展的問題。
在我國搞市場經濟,實現現代化戰(zhàn)略目標,財政怎樣轉型,政府理財怎樣合理地形成一個能夠勝任的框架和型態(tài)?核心就是建設公共財政框架。至于學術上的討論有很多,爭論也還會繼續(xù),但這并不妨礙我們在具體工作中,積極地、合乎實際地從市場經濟現實需要的角度,來把握公共財政的實質性內容和推進相關的制度創(chuàng)新、制度建設。建設公共財政就是要與時俱進地處理好隨著經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題。在一開始我們并不能把公共財政看成是已經設計好了的一套嚴絲合縫的管理體系或施工藍圖,而應該把公共財政理解為財政轉型、政府職能轉變和建立社會主義市場經濟體制過程中從財政角度考慮的一種理念和基本導向。這個導向是要在動態(tài)之中發(fā)展和加入一些東西,排除和揚棄一些東西,從原來的供給型財政、生產建設型財政,一步一步轉變成相對成熟的、能夠跟新時期社會主義市場經濟體制和社會再生產發(fā)展要求相適應、相匹配的一個財政形態(tài)。顯然不論是對于財政改革還是對于全局配套改革而言,這都是需要解決的一個基本的方向性、戰(zhàn)略性問題。這也就是提出公共財政的重大意義之所在。
二、公共財政的基本特征
可以從四個角度來考慮公共財政的基本特征。
第一,以滿足社會公共需要為主要目標和工作重心。
這個特征包含一個頗為復雜的實質性問題,就是怎么樣正確地處理公共性和階級性的關系。一般在宣傳里面很少提階級性的問題,如果說作為基礎理論來探討,階級還是比階層在理論分析上更為嚴謹一些。它首先強調的是社會上一個群體對生產資料的所有關系。原來由革命戰(zhàn)爭時期那種階級矛盾、斗爭所引發(fā)出來的沖突,現在有所解決,但又沒有徹底解決,因為還牽涉到現在整個的世界政治軍事格局。在社會主義初級階段,國家還沒有消亡。
20世紀80年代改革開放之后,歷史性的轉變就是如實承認我們必須以經濟建設為中心。現在,又進一步提升到科學發(fā)展觀,即以經濟建設為中心這樣一個非常正確的認識,進一步提升到了經濟、社會、自然協調發(fā)展。在這個轉變的過程里,財政作為國家職能實現的一個理財系統,必須適應這個轉變,需要在自己整個運行過程中合乎現實要求地淡化原來支持專政職能的一些力量,越來越多地去體現對公共利益、公共需要和這方面的保證。按照馬克思主義“國家是階級矛盾不可調和的產物”這個邏輯來解釋我們現在的國家形態(tài),這個邏輯并不失效;同時,列寧還曾經強調:建立社會主義政權以后,國家有可能逐漸演變?yōu)榘雵�、準國�?那也就是進入所謂國家消亡過程。我們現在實際上已進入這樣一個過程。當階級性的東西現在越來越淡薄下去以后,我們現在講求社會和諧、共同發(fā)展、統籌協調、全面建設小康社會,最終實現共同富裕。我們必須摒棄“階級斗爭中繼續(xù)革命”思維,把注意力更多地集中在滿足社會公共需要和實現社會公共目標方面。所以社會主義初級階段應該抓住的主導性的東西,具體化在政府理財、財政分配方面,就是搞公共財政,就是要體現和強調滿足社會公共需要�！叭齻�代表”重要思想就是從更宏大、更長遠、更體現全體人民根本利益的角度考慮問題。我們應強調,面對公共事務通過政府的理財滿足公共需要。
第二,把提供公共產品和服務作為財政分配的基本方式。
這個基本特征的內涵和實質性要求,就是合理地處理和把握政府與市場的分工關系。我們現在已經認識到市場應該成為資源配置的基礎機制,以尋求生產力的最大解放和最高水平的總體效益。但同時也認識到,由市場上千千萬萬分散主體決策所實現的資源配置,雖然在很多場合可以實現較高的效益,但是也存在失靈的區(qū)域,就是所謂市場缺陷、市場失靈。這就需要有政府相應的干預、調節(jié)。從理財的角度,提供那些市場不能有效提供的公共產品和公共服務。只有這樣,政府和市場形成合理的相輔相成的分工互補關系,才能有利于生產力的解放和社會總體效益和總體福利的最大化。
第三,以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機制。
這個基本特征的基本要求和實質內容,就是我們現在越來越多提到的理財的民主化,決策的科學化,社會的法治化、憲政化。這種規(guī)范的公共選擇,也是政治文明建設的一個基本路徑。公共理財是公共權力的運用,它一定要有制衡機制,要在這種權力制衡的機制之下來做決策。公共事務大到整個國家的生態(tài)環(huán)境保護、國土整治、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及其中的重大項目,小到市政設施中的路標、門牌號碼系統和照明系統等,都必須有財力后盾才能落實。政府要通過財政提供的資金來“以財行政”。公共財政既然提供公共產品,就必須相應地構建一個決策機制。
公共選擇,廣義上講歷來就有。中國歷史上最典型的公共選擇過程是以巨大的社會代價實現的改朝換代�，F代意義上的公共選擇,要避免這種沉重、巨大的社會代價,努力在盡可能減少社會代價的情況下,充分體現公共意愿,做出合理的公共決策。這無疑需要探索并會遇到許多矛盾沖突;要解決很多具體的管理問題,也會涉及政治性的一些關鍵問題。現在,有些地方,人大代表對財政預算具體事項“真刀真槍”的質詢,體現了現實生活中帶有很重要的啟示意義�？赡芤院髸性絹碓蕉嗑哂惺痉缎墓彩聞諞Q策方式,但不能不承認在我國真正建立一套權力制衡的規(guī)范公共選擇的大框架,還有一段漫長的路要走。從研究者的角度,必須要明確地提出這個問題。我們要盡量避免在中國社會轉型期間由矛盾的積累和觸發(fā),造成不規(guī)范的、代價高昂的公共選擇。
第四,管理運行上必然要有公開、透明、完整、嚴格的預算作為基本管理制度。
這個特征的實質內容是以制度的合理安排和嚴密性防止公權扭曲,以便落實公眾利益的最大化。這里的“公開”是要讓公眾有知情權,知道政府理財方面的信息,進而使公眾意愿反饋到理財部門和立法機構,再提升和體現到財政收支安排中,并經立法機關批準之后,使它成為有法律效力的文件,最后成為公眾理財的一個內在聯系鏈條。“透明”即信息要最大可能地公開,呈現出“陽光財政”的狀態(tài)。有了透明度,后面跟著的很多機制必然就被帶出來,公眾就會對這種透明狀態(tài)下的信息評頭論足,意見、批評、質詢、建議必然就會跟出來。在這種情況下,通過一系列的制度安排,使這些公眾意愿最后合成一個可決策的、可執(zhí)行的東西�！巴暾笔侵杆械氖杖氩荒茉俜指顬轭A算內、預算外、預算外的預算外,財政部門不管而交給各個部門自行管理的基金,不能再采取這樣的格局運行。這個格局在我國改革開放初期有其必然性,而現在已發(fā)展到在管理制度上只保留預算內、預算外兩個范疇名正言順的地位,其他則已經不允許游離在外單獨存在。
具有完整性之后,下一個環(huán)節(jié)是具體的理財決策。預算收支 對公共財政的若干思考計劃是全面反映政府財政收支安排的文件。國家預算體現政府活動的范圍和方向。如果我們有了完整性基礎上的預算以后,那么政府活動的所有事項和總體取向就看得清楚了;重點、意圖也就跟著看清楚了。錢從哪兒來到哪兒去,各個方面無不體現一定的政府意圖。政府的管理、政府的調控,都和這些具體的財政收支安排聯系在一起。所以,這種安排怎樣合理化,必須在事前確定,不能邊干、邊討論、邊設計。事前確定好了,經過立法機構審批了,便具有了法律效力。按照審批的預算來執(zhí)行,執(zhí)行過程中就必須非常嚴格。嚴格執(zhí)行是現代意義預算管理的一個基本要求。公共權力可能最后會局部化到部門,局部化到權力環(huán)節(jié)上,局部化到操作者。種種扭曲很有可能使公共權力變成一種不受制約的、變相的私權而背棄公共利益。這種危險性其實是很明顯的。
財政預算編制要做大量的工作。政府的經濟預測、政策分析、具體的財力統籌安排中,涉及很多學科,如運籌學和各個具體部門的專門學科。那些復雜的專業(yè)知識怎么綜合地體現在編制草案里面?民眾的意愿要綜合分析,哪些是正確的,但是現在還做不到;哪些是正確的,現在只能做一部分;哪些是特別迫切的,必須放在必保位置;然后在一個程序明晰的過程中間編制好收支預算。財政管理部門和相關的具體部門之間,財政部門和人民代表大會之間,要采用多種方式,盡可能提升編制的科學性,最后進入審批。人民代表大會的代表們根據他們各自的代表性來提出他們的意見。完成審批以后,才進入執(zhí)行狀態(tài)。我們現在這種事前確定的做法,應該說還很難令人滿意�，F在已經把全國人民代表大會時間提前到了3月初,即使這樣,還有兩個多月的法律空當。我們現在在預算的具體執(zhí)行過程中彈性仍較大。財政部提出實行財政管理改革,搞部門預算,國庫集中收付,收支兩條線,政府采購制度改革等———這些改革如果集中到一點上,都是通過盡可能合理、周密的制度安排來防止公權扭曲。這也就是公共財政第四個基本特征的實質內容和基本要求。
“嚴格”就是要“不多不少,不遲不早”地執(zhí)行;如果想調整,必須走一個程序。這種現代意義的預算,成為一個基本管理制度,我們才可能把前面公共預算的三個基本特征貫徹到底,才不會出現嚴重扭曲的問題。對于公共資金使用的問效和問責,也才有實際的可能性。
三、公共財政建設的主導因素
在建設公共財政框架的過程中應該形成如下主導因素:
第一,按照公共財政發(fā)展的要求在政府和財政的基本職能中收縮生產建設職能。總體上國有經濟要實現戰(zhàn)略性重組,抓大放小,收縮其覆蓋面,強調質量和影響力。從長期目標看,地方政府和財政應該逐步退出一般競爭性的投資領域。中央政府要有限介入競爭性領域,即一些長周期、跨地區(qū)、特大型的對于生產力布局優(yōu)化、產業(yè)結構升級和長遠發(fā)展有戰(zhàn)略性意義的重大項目,比如寶鋼、京九、三峽等。如果中央政府有限參與,地方政府退出一般競爭性領域以后,財政體制問題中的事權糾葛在最重要、最棘手的“投資權”上就可以基本理清。在此基礎上,可逐步形成中央和地方各級詳盡的事權明細單,分清哪些事權由哪級政府獨立承擔,哪些事權由哪幾級政府共同承擔以及如何共同承擔,進而可使公共財政中的財權配置與事權的配置較好地呼應。
第二,要合理掌握財政分配順序。在公共財政的框架下合理掌握財政分配順序。首先,應是保證國家機器在效能前提下的正常運轉。其次,應是滿足公共需要即公共產品和服務的提供,如生態(tài)環(huán)境保護、國土整治、社會保障、義務教育的普及、公共衛(wèi)生醫(yī)療與防疫體系建設等。公共產品和服務提供到位了,社會的投資條件、生存環(huán)境的水準就能提高,就會反過來促使整個經濟發(fā)展活力不斷增強。然后,才是政策傾斜方面和重點建設方面的事項。
第三,要逐步形成規(guī)范的公共選擇機制。財力分配和政策安排如何把握輕重緩急、做出合理決策,不能由少數政府官員決定,必須越來越多地依靠法治化的程序、規(guī)范的公共選擇機制來形成決策方案。
第四,政府部門、財政部門、稅收部門等要形成理財系統為公眾服務的意識觀念和工作規(guī)范。在財政管理改革之中,觀念轉變與制度創(chuàng)新需要互動,還要積極依托現已啟動的“金財工程”,靠現代信息技術的支撐配合預算管理改革的推進,以這個系統和其他“金”字號工程在相關各部門間形成公共財政的制度約束和監(jiān)督體系。
第五,理財方式必須轉變,努力發(fā)展“四兩撥千金”的新方式。我們應該借鑒國際經驗,以參股、貼息、信用擔保、BOT和TOT等形式,調動社會資金貫徹產業(yè)政策,并對實行政策傾斜的項目,實施嚴格的專家集體決策和內外部多重審計,把政策傾斜中形成的“設租尋租”以及徇私的可能性壓到最低限度。
最后,在公共財政框架下,政府理財方面要形成一個協調配套的體系。即必須以系統工程的形式構建一個將公共收支、社會保障與社會成員收入再分配、國有資產管理、區(qū)域協調和經濟杠桿的調節(jié)運用等,在復式預算中合理安排、相互配合的運作體系。
在中國經濟社會轉軌過程中錯綜復雜局面之下,全面建設小康社會,公共財政怎樣才能做大蛋糕,兼顧各個方面的要求,需要在實踐中進一步研究。
四、推進改革創(chuàng)新
在人類社會發(fā)展的歷史長河中,公共財政產生與發(fā)展變化從總體上呈現出一種“否定之否定”的軌跡。真正意義的公共財政,其初始動態(tài)出現于原始社會,而階級國家的出現使財政的階級性出現并上升為主導,成為對公共財政的第一次否定。中世紀末葉資產階級革命以“社會契約論”為思想武器和以“自由、平等、博愛”為旗幟的社會變革,使財政的公共性在權力制衡、憲政民主框架下,在形式上和份量上開始復歸。由于無產階級革命而進入社會主義初級階段之后,必將引來國家消亡過程而使財政的公共性走向更為實質、更為全面的復歸,最終完成“否定之否定”。
建立和健全公共財政框架的過程,必然是制度創(chuàng)新、深化改革的過程。按照公共財政的要求實行改革創(chuàng)新,可以分為三個大的層面:
首先是體制、制度的創(chuàng)新,這至少包括如下重點:
1 完善分稅分級財政管理體制。要加緊推進省以下財政體制的改革,結合基層財政脫困,標本兼治地采取“三獎一補”、“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等改革措施,爭取最終走出一條“治本”之路,即在中長期形成可以適應社會主義市場經濟體制要求而穩(wěn)定運行的“以分稅制為基礎的分級財政”體制。1994年財稅配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意義,應當鞏固和發(fā)展。其濃厚的過渡色彩在當時不可避免,但隨后十余年間,省以下分稅制的實質性進展很少,過渡性變成凝固性,進而引發(fā)了越來越大的副作用,突出的矛盾是財權重心上移的同時事權重心下移,基層財政困難加重。今后從“治本”考慮,需要在省以下把財政層級減少,實現“扁平化”,最終得以按中央、省、市縣三級形成分稅分級的財政體制,并健全中央、省兩級自上而下的轉移支付,實質性推進、落實分稅制改革,穩(wěn)定保障各級政府履行公共職能。
2 加快政府預算制度改革。包括全面推行以“部門預算”形式入手的綜合預算制度;國庫單一賬戶集中收付制度;實質性貫徹所有政府執(zhí)法執(zhí)收單位的“收支兩條線”制度;深化政府采購制度改革。這些改革的難點,在于如何積極穩(wěn)妥地化解既得利益主體的阻礙,減少公權扭曲而實現公共利益。
3 積極推進稅制改革。在進一步清理整頓非稅收入的同時,近期稅制改革應擴大增值稅轉型的覆蓋面,實行內、外資企業(yè)所得稅并軌。調整和改進個人所得稅制的改革試點。調整改進資源稅、消費稅。另外,關于資源稅、社會保障稅等改革問題,都有愈益強烈的社會呼聲和現實重要性,值得充分重視。
其次是管理、調控的創(chuàng)新,其中要涉及:
1 完善財政宏觀調控政策,提高調控水平。加強財政政策與貨幣政策的協調配合,以及財政政策與國家產業(yè)政策、技術經濟政策、區(qū)域發(fā)展政策和收入分配政策的配套聯動。當前在“雙穩(wěn)健”宏觀政策框架下,要精心把握好“相機抉擇”,爭取盡可能平穩(wěn)地拉長這一輪高速增長期。
2 加大對“三農”和社會公共事業(yè)發(fā)展的支持力度。在支出上要給予優(yōu)先、重點安排,并積極發(fā)展合理、有效的支出新方式,以及其他的政策引導、傾斜支持的合理、有效方式。
3 建立、健全財政風險和公共風險防范機制。對于我國公共部門赤字和顯性、隱性債務,應全面地把握情況與動態(tài),加強調研分析,有重點、有針對性地制訂防范與化解風險的方案。特別是當前對于信息很不透明、很不全面的地方、基層政府實際負債情況,需高度重視,在調研和摸清情況基礎上,及時采取化解負擔、防范風險的措施。還應積極研討公共風險預警機制、應急處理機制等機制構建、制度建設問題。對于財政發(fā)行短期債券問題,也需要積極研討,以利于改進國債余額審批控制的較科學的方法,配合靈活反應機制在日常運行中化解風險提高效率,并促進國庫現金管理水平的提高和稅收法治化環(huán)境的營造。
我國的財政風險和公共風險,與世界其他國家一樣,其實是一件事情從不同角度的表述。財政的風險必然是公共風險,各類公共風險也都會直接、間接地集中體現到財政風險上面。我國在經濟、社會轉軌期的一個特點是財政名義赤字、債務負擔之外現實存在的隱性赤字、債務負擔的相對比重,比一般國家要高出不少。所以,若要實事求是地分析判斷我國的財政風險,就特別需要注意:不能僅看名義債務指標,否則會嚴重低估風險程度。我國現階段名義國債余額占GDP的比重,仍然不高于20%,但如果我們把與名義國債性質等價的隱性公共債務都囊括在內,則這個比重可能至少要高出2~3倍,即達到60%以上。如果再考慮社保體系中養(yǎng)老基金空賬等,所有債務,風險的評估就再要加碼。有必要強調,即使按最為“激進”的估計,也不能支持“中國崩潰論”的說法,我們的公共風險總體而言是可控的,但是確有必要進一步促使各方高度重視。要積極摸清基本情況,以利于構建預警機制,努力化解和降低風險,防患于未然。公共財政要為公眾利益負責,這是一個重要的、絕不可疏忽大意的事情。
&n 對公共財政的若干思考bsp; 第三是技術層面和基礎條件的創(chuàng)新,這主要包括:
1 實施財政收支分類的改革,以形成適應開放條件和現代化管理要求的合理、精確、周詳的收支分類體系,為財政信息系統、決策系統建設和金財工程運行,提供基礎條件和有效支撐。
2 加快金財工程建設和促進金財工程與金稅、金關、金審等十余項政府部門金字號工程的聯結、貫通,從而以計算機網絡等現代信息處理技術,支持公共部門資源配置、決策、運行、監(jiān)控的管理平臺,實現預算的全流程有效監(jiān)督和高質、高效管理,并為預算收支及公共資源運用的科學決策提供有力、可靠的依據,以及為克服“跑部錢進”等弊端創(chuàng)造長效的制度條件。
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