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對公共財政的若干思考
對公共財政的若干思考 [提要]公共財政問題是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的重大問題。本文作者對這一問題提出的背景、過程、意義、基本特征、主要因素等進(jìn)行了系統(tǒng)思考,并就如何推進(jìn)公共財政體制改革提出了政策性建議。
一、公共財政———財政轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物
在20世紀(jì)90年代初期,鄧小平同志南巡后,建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)隨之確立起來。財政轉(zhuǎn)型問題客觀地擺上議程。當(dāng)時的矛盾已非常明顯,普遍感到財政職能被肢解,政府財政被分割成各種大塊小塊:預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、小金庫及各個部門自己掌握的“驢打滾”的資金。分配關(guān)系沒理順,運行上年年赤字,財政壓力很大。所以提出要“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、振興財政”。到了20世紀(jì)90年代中期,中央決策層明確地把“振興國家財政”寫入了中央的文件和國家的發(fā)展規(guī)劃。這對社會各個方面關(guān)注和重視財政問題發(fā)揮了積極作用,并且部分地解決了一些矛盾突出的運行問題。但是“振興財政”的表述本身還看不出來財政的轉(zhuǎn)型到底應(yīng)怎么樣把握和認(rèn)識。
1998年項懷誠同志出任財政部部長,他重提1994年當(dāng)財政部常務(wù)副部長時在中央安排的一個電視講座里面講到的概念:“公共財政”。在1998年末全國財政工作會議上,原國務(wù)院主管財政稅務(wù)工作的李嵐清副總理,非常明確地提出要建立公共財政框架這個要求,并提出了四個要點:一是把保證公共支出作為財政的主要任務(wù),該管的要管好,不該管的一定不要管;二是依法促進(jìn)公平分配;三是充分利用預(yù)算、稅收和國債等經(jīng)濟(jì)手段做好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,并做好轉(zhuǎn)移支付工作;四是要調(diào)節(jié)市場配置資源的偏差,體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策,搞好對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理。其中前面三個主要是講與財政公共職能相關(guān)的一些帶有導(dǎo)向性的要求。第一個講的是怎么解決政府職能“越位”和“缺位”的問題,怎樣體現(xiàn)公共支出作為主要的必保目標(biāo);第二個講的是財政要依托法治從全社會的公平和效率的權(quán)衡方面做好公平分配的事情;第三個主要講的是以經(jīng)濟(jì)手段為主來實行宏觀間接調(diào)控,對地區(qū)差異等的調(diào)節(jié)要用轉(zhuǎn)移支付的手段;第四個原則強(qiáng)調(diào)的是政策傾斜問題。公共財政里面也必須包括怎么處理好政策傾斜事項,如產(chǎn)業(yè)政策、搞好國有企業(yè)及國有資產(chǎn)管理這些事情。以后,各個方面對公共財政的討論就得以正面展開,領(lǐng)導(dǎo)層也非常強(qiáng)調(diào)公共財政問題。比如,2000年中央舉辦的兩期省部級領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上,中央領(lǐng)導(dǎo)都強(qiáng)調(diào)了公共財政問題。后來,建立公共財政框架正式寫入了中央全會文件和國家發(fā)展計劃文件。不久前的全國財政廳局長座談會上,專門提出了要對公共財政建設(shè)總結(jié)經(jīng)驗和進(jìn)一步發(fā)展的問題。
在我國搞市場經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo),財政怎樣轉(zhuǎn)型,政府理財怎樣合理地形成一個能夠勝任的框架和型態(tài)?核心就是建設(shè)公共財政框架。至于學(xué)術(shù)上的討論有很多,爭論也還會繼續(xù),但這并不妨礙我們在具體工作中,積極地、合乎實際地從市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實需要的角度,來把握公共財政的實質(zhì)性內(nèi)容和推進(jìn)相關(guān)的制度創(chuàng)新、制度建設(shè)。建設(shè)公共財政就是要與時俱進(jìn)地處理好隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來的財政職能轉(zhuǎn)變和財政轉(zhuǎn)型問題。在一開始我們并不能把公共財政看成是已經(jīng)設(shè)計好了的一套嚴(yán)絲合縫的管理體系或施工藍(lán)圖,而應(yīng)該把公共財政理解為財政轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中從財政角度考慮的一種理念和基本導(dǎo)向。這個導(dǎo)向是要在動態(tài)之中發(fā)展和加入一些東西,排除和揚棄一些東西,從原來的供給型財政、生產(chǎn)建設(shè)型財政,一步一步轉(zhuǎn)變成相對成熟的、能夠跟新時期社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會再生產(chǎn)發(fā)展要求相適應(yīng)、相匹配的一個財政形態(tài)。顯然不論是對于財政改革還是對于全局配套改革而言,這都是需要解決的一個基本的方向性、戰(zhàn)略性問題。這也就是提出公共財政的重大意義之所在。
二、公共財政的基本特征
可以從四個角度來考慮公共財政的基本特征。
第一,以滿足社會公共需要為主要目標(biāo)和工作重心。
這個特征包含一個頗為復(fù)雜的實質(zhì)性問題,就是怎么樣正確地處理公共性和階級性的關(guān)系。一般在宣傳里面很少提階級性的問題,如果說作為基礎(chǔ)理論來探討,階級還是比階層在理論分析上更為嚴(yán)謹(jǐn)一些。它首先強(qiáng)調(diào)的是社會上一個群體對生產(chǎn)資料的所有關(guān)系。原來由革命戰(zhàn)爭時期那種階級矛盾、斗爭所引發(fā)出來的沖突,現(xiàn)在有所解決,但又沒有徹底解決,因為還牽涉到現(xiàn)在整個的世界政治軍事格局。在社會主義初級階段,國家還沒有消亡。
20世紀(jì)80年代改革開放之后,歷史性的轉(zhuǎn)變就是如實承認(rèn)我們必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心�，F(xiàn)在,又進(jìn)一步提升到科學(xué)發(fā)展觀,即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這樣一個非常正確的認(rèn)識,進(jìn)一步提升到了經(jīng)濟(jì)、社會、自然協(xié)調(diào)發(fā)展。在這個轉(zhuǎn)變的過程里,財政作為國家職能實現(xiàn)的一個理財系統(tǒng),必須適應(yīng)這個轉(zhuǎn)變,需要在自己整個運行過程中合乎現(xiàn)實要求地淡化原來支持專政職能的一些力量,越來越多地去體現(xiàn)對公共利益、公共需要和這方面的保證。按照馬克思主義“國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物”這個邏輯來解釋我們現(xiàn)在的國家形態(tài),這個邏輯并不失效;同時,列寧還曾經(jīng)強(qiáng)調(diào):建立社會主義政權(quán)以后,國家有可能逐漸演變?yōu)榘雵摇?zhǔn)國家,那也就是進(jìn)入所謂國家消亡過程。我們現(xiàn)在實際上已進(jìn)入這樣一個過程。當(dāng)階級性的東西現(xiàn)在越來越淡薄下去以后,我們現(xiàn)在講求社會和諧、共同發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面建設(shè)小康社會,最終實現(xiàn)共同富裕。我們必須摒棄“階級斗爭中繼續(xù)革命”思維,把注意力更多地集中在滿足社會公共需要和實現(xiàn)社會公共目標(biāo)方面。所以社會主義初級階段應(yīng)該抓住的主導(dǎo)性的東西,具體化在政府理財、財政分配方面,就是搞公共財政,就是要體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)滿足社會公共需要。“三個代表”重要思想就是從更宏大、更長遠(yuǎn)、更體現(xiàn)全體人民根本利益的角度考慮問題。我們應(yīng)強(qiáng)調(diào),面對公共事務(wù)通過政府的理財滿足公共需要。
第二,把提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為財政分配的基本方式。
這個基本特征的內(nèi)涵和實質(zhì)性要求,就是合理地處理和把握政府與市場的分工關(guān)系。我們現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識到市場應(yīng)該成為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制,以尋求生產(chǎn)力的最大解放和最高水平的總體效益。但同時也認(rèn)識到,由市場上千千萬萬分散主體決策所實現(xiàn)的資源配置,雖然在很多場合可以實現(xiàn)較高的效益,但是也存在失靈的區(qū)域,就是所謂市場缺陷、市場失靈。這就需要有政府相應(yīng)的干預(yù)、調(diào)節(jié)。從理財?shù)慕嵌?提供那些市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。只有這樣,政府和市場形成合理的相輔相成的分工互補關(guān)系,才能有利于生產(chǎn)力的解放和社會總體效益和總體福利的最大化。
第三,以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。
這個基本特征的基本要求和實質(zhì)內(nèi)容,就是我們現(xiàn)在越來越多提到的理財?shù)拿裰骰?決策的科學(xué)化,社會的法治化、憲政化。這種規(guī)范的公共選擇,也是政治文明建設(shè)的一個基本路徑。公共理財是公共權(quán)力的運用,它一定要有制衡機(jī)制,要在這種權(quán)力制衡的機(jī)制之下來做決策。公共事務(wù)大到整個國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土整治、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及其中的重大項目,小到市政設(shè)施中的路標(biāo)、門牌號碼系統(tǒng)和照明系統(tǒng)等,都必須有財力后盾才能落實。政府要通過財政提供的資金來“以財行政”。公共財政既然提供公共產(chǎn)品,就必須相應(yīng)地構(gòu)建一個決策機(jī)制。
公共選擇,廣義上講歷來就有。中國歷史上最典型的公共選擇過程是以巨大的社會代價實現(xiàn)的改朝換代。現(xiàn)代意義上的公共選擇,要避免這種沉重、巨大的社會代價,努力在盡可能減少社會代價的情況下,充分體現(xiàn)公共意愿,做出合理的公共決策。這無疑需要探索并會遇到許多矛盾沖突;要解決很多具體的管理問題,也會涉及政治性的一些關(guān)鍵問題�，F(xiàn)在,有些地方,人大代表對財政預(yù)算具體事項“真刀真槍”的質(zhì)詢,體現(xiàn)了現(xiàn)實生活中帶有很重要的啟示意義。可能以后會有越來越多具有示范效應(yīng)的公共事務(wù)決策方式,但不能不承認(rèn)在我國真正建立一套權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇的大框架,還有一段漫長的路要走。從研究者的角度,必須要明確地提出這個問題。我們要盡量避免在中國社會轉(zhuǎn)型期間由矛盾的積累和觸發(fā),造成不規(guī)范的、代價高昂的公共選擇。
第四,管理運行上必然要有公開、透明、完整、嚴(yán)格的預(yù)算作為基本管理制度。
這個特征的實質(zhì)內(nèi)容是以制度的合理安排和嚴(yán)密性防止公權(quán)扭曲,以便落實公眾利益的最大化。這里的“公開”是要讓公眾有知情權(quán),知道政府理財方面的信息,進(jìn)而使公眾意愿反饋到理財部門和立法機(jī)構(gòu),再提升和體現(xiàn)到財政收支安排中,并經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后,使它成為有法律效力的文件,最后成為公眾理財?shù)囊粋�內(nèi)在聯(lián)系鏈條。“透明”即信息要最大可能地公開,呈現(xiàn)出“陽光財政”的狀態(tài)。有了透明度,后面跟著的很多機(jī)制必然就被帶出來,公眾就會對這種透明狀態(tài)下的信息評頭論足,意見、批評、質(zhì)詢、建議必然就會跟出來。在這種情況下,通過一系列的制度安排,使這些公眾意愿最后合成一個可決策的、可執(zhí)行的東西�！巴暾笔侵杆械氖杖氩荒茉俜指顬轭A(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外的預(yù)算外,財政部門不管而交給各個部門自行管理的基金,不能再采取這樣的格局運行。這個格局在我國改革開放初期有其必然性,而現(xiàn)在已發(fā)展到在管理制度上只保留預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩個范疇名正言順的地位,其他則已經(jīng)不允許游離在外單獨存在。
具有完整性之后,下一個環(huán)節(jié)是具體的理財決策。預(yù)算收支 對公共財政的若干思考計劃是全面反映政府財政收支安排的文件。國家預(yù)算體現(xiàn)政府活動的范圍和方向。如果我們有了完整性基礎(chǔ)上的預(yù)算以后,那么政府活動的所有事項和總體取向就看得清楚了;重點、意圖也就跟著看清楚了。錢從哪兒來到哪兒去,各個方面無不體現(xiàn)一定的政府意圖。政府的管理、政府的調(diào)控,都和這些具體的財政收支安排聯(lián)系在一起。所以,這種安排怎樣合理化,必須在事前確定,不能邊干、邊討論、邊設(shè)計。事前確定好了,經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審批了,便具有了法律效力。按照審批的預(yù)算來執(zhí)行,執(zhí)行過程中就必須非常嚴(yán)格。嚴(yán)格執(zhí)行是現(xiàn)代意義預(yù)算管理的一個基本要求。公共權(quán)力可能最后會局部化到部門,局部化到權(quán)力環(huán)節(jié)上,局部化到操作者。種種扭曲很有可能使公共權(quán)力變成一種不受制約的、變相的私權(quán)而背棄公共利益。這種危險性其實是很明顯的。
財政預(yù)算編制要做大量的工作。政府的經(jīng)濟(jì)預(yù)測、政策分析、具體的財力統(tǒng)籌安排中,涉及很多學(xué)科,如運籌學(xué)和各個具體部門的專門學(xué)科。那些復(fù)雜的專業(yè)知識怎么綜合地體現(xiàn)在編制草案里面?民眾的意愿要綜合分析,哪些是正確的,但是現(xiàn)在還做不到;哪些是正確的,現(xiàn)在只能做一部分;哪些是特別迫切的,必須放在必保位置;然后在一個程序明晰的過程中間編制好收支預(yù)算。財政管理部門和相關(guān)的具體部門之間,財政部門和人民代表大會之間,要采用多種方式,盡可能提升編制的科學(xué)性,最后進(jìn)入審批。人民代表大會的代表們根據(jù)他們各自的代表性來提出他們的意見。完成審批以后,才進(jìn)入執(zhí)行狀態(tài)。我們現(xiàn)在這種事前確定的做法,應(yīng)該說還很難令人滿意�，F(xiàn)在已經(jīng)把全國人民代表大會時間提前到了3月初,即使這樣,還有兩個多月的法律空當(dāng)。我們現(xiàn)在在預(yù)算的具體執(zhí)行過程中彈性仍較大。財政部提出實行財政管理改革,搞部門預(yù)算,國庫集中收付,收支兩條線,政府采購制度改革等———這些改革如果集中到一點上,都是通過盡可能合理、周密的制度安排來防止公權(quán)扭曲。這也就是公共財政第四個基本特征的實質(zhì)內(nèi)容和基本要求。
“嚴(yán)格”就是要“不多不少,不遲不早”地執(zhí)行;如果想調(diào)整,必須走一個程序。這種現(xiàn)代意義的預(yù)算,成為一個基本管理制度,我們才可能把前面公共預(yù)算的三個基本特征貫徹到底,才不會出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲的問題。對于公共資金使用的問效和問責(zé),也才有實際的可能性。
三、公共財政建設(shè)的主導(dǎo)因素
在建設(shè)公共財政框架的過程中應(yīng)該形成如下主導(dǎo)因素:
第一,按照公共財政發(fā)展的要求在政府和財政的基本職能中收縮生產(chǎn)建設(shè)職能�？傮w上國有經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)戰(zhàn)略性重組,抓大放小,收縮其覆蓋面,強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和影響力。從長期目標(biāo)看,地方政府和財政應(yīng)該逐步退出一般競爭性的投資領(lǐng)域。中央政府要有限介入競爭性領(lǐng)域,即一些長周期、跨地區(qū)、特大型的對于生產(chǎn)力布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和長遠(yuǎn)發(fā)展有戰(zhàn)略性意義的重大項目,比如寶鋼、京九、三峽等。如果中央政府有限參與,地方政府退出一般競爭性領(lǐng)域以后,財政體制問題中的事權(quán)糾葛在最重要、最棘手的“投資權(quán)”上就可以基本理清。在此基礎(chǔ)上,可逐步形成中央和地方各級詳盡的事權(quán)明細(xì)單,分清哪些事權(quán)由哪級政府獨立承擔(dān),哪些事權(quán)由哪幾級政府共同承擔(dān)以及如何共同承擔(dān),進(jìn)而可使公共財政中的財權(quán)配置與事權(quán)的配置較好地呼應(yīng)。
第二,要合理掌握財政分配順序。在公共財政的框架下合理掌握財政分配順序。首先,應(yīng)是保證國家機(jī)器在效能前提下的正常運轉(zhuǎn)。其次,應(yīng)是滿足公共需要即公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供,如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土整治、社會保障、義務(wù)教育的普及、公共衛(wèi)生醫(yī)療與防疫體系建設(shè)等。公共產(chǎn)品和服務(wù)提供到位了,社會的投資條件、生存環(huán)境的水準(zhǔn)就能提高,就會反過來促使整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不斷增強(qiáng)。然后,才是政策傾斜方面和重點建設(shè)方面的事項。
第三,要逐步形成規(guī)范的公共選擇機(jī)制。財力分配和政策安排如何把握輕重緩急、做出合理決策,不能由少數(shù)政府官員決定,必須越來越多地依靠法治化的程序、規(guī)范的公共選擇機(jī)制來形成決策方案。
第四,政府部門、財政部門、稅收部門等要形成理財系統(tǒng)為公眾服務(wù)的意識觀念和工作規(guī)范。在財政管理改革之中,觀念轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新需要互動,還要積極依托現(xiàn)已啟動的“金財工程”,靠現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐配合預(yù)算管理改革的推進(jìn),以這個系統(tǒng)和其他“金”字號工程在相關(guān)各部門間形成公共財政的制度約束和監(jiān)督體系。
第五,理財方式必須轉(zhuǎn)變,努力發(fā)展“四兩撥千金”的新方式。我們應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗,以參股、貼息、信用擔(dān)保、BOT和TOT等形式,調(diào)動社會資金貫徹產(chǎn)業(yè)政策,并對實行政策傾斜的項目,實施嚴(yán)格的專家集體決策和內(nèi)外部多重審計,把政策傾斜中形成的“設(shè)租尋租”以及徇私的可能性壓到最低限度。
最后,在公共財政框架下,政府理財方面要形成一個協(xié)調(diào)配套的體系。即必須以系統(tǒng)工程的形式構(gòu)建一個將公共收支、社會保障與社會成員收入再分配、國有資產(chǎn)管理、區(qū)域協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)運用等,在復(fù)式預(yù)算中合理安排、相互配合的運作體系。
在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌過程中錯綜復(fù)雜局面之下,全面建設(shè)小康社會,公共財政怎樣才能做大蛋糕,兼顧各個方面的要求,需要在實踐中進(jìn)一步研究。
四、推進(jìn)改革創(chuàng)新
在人類社會發(fā)展的歷史長河中,公共財政產(chǎn)生與發(fā)展變化從總體上呈現(xiàn)出一種“否定之否定”的軌跡。真正意義的公共財政,其初始動態(tài)出現(xiàn)于原始社會,而階級國家的出現(xiàn)使財政的階級性出現(xiàn)并上升為主導(dǎo),成為對公共財政的第一次否定。中世紀(jì)末葉資產(chǎn)階級革命以“社會契約論”為思想武器和以“自由、平等、博愛”為旗幟的社會變革,使財政的公共性在權(quán)力制衡、憲政民主框架下,在形式上和份量上開始復(fù)歸。由于無產(chǎn)階級革命而進(jìn)入社會主義初級階段之后,必將引來國家消亡過程而使財政的公共性走向更為實質(zhì)、更為全面的復(fù)歸,最終完成“否定之否定”。
建立和健全公共財政框架的過程,必然是制度創(chuàng)新、深化改革的過程。按照公共財政的要求實行改革創(chuàng)新,可以分為三個大的層面:
首先是體制、制度的創(chuàng)新,這至少包括如下重點:
1 完善分稅分級財政管理體制。要加緊推進(jìn)省以下財政體制的改革,結(jié)合基層財政脫困,標(biāo)本兼治地采取“三獎一補”、“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等改革措施,爭取最終走出一條“治本”之路,即在中長期形成可以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求而穩(wěn)定運行的“以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”體制。1994年財稅配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意義,應(yīng)當(dāng)鞏固和發(fā)展。其濃厚的過渡色彩在當(dāng)時不可避免,但隨后十余年間,省以下分稅制的實質(zhì)性進(jìn)展很少,過渡性變成凝固性,進(jìn)而引發(fā)了越來越大的副作用,突出的矛盾是財權(quán)重心上移的同時事權(quán)重心下移,基層財政困難加重。今后從“治本”考慮,需要在省以下把財政層級減少,實現(xiàn)“扁平化”,最終得以按中央、省、市縣三級形成分稅分級的財政體制,并健全中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付,實質(zhì)性推進(jìn)、落實分稅制改革,穩(wěn)定保障各級政府履行公共職能。
2 加快政府預(yù)算制度改革。包括全面推行以“部門預(yù)算”形式入手的綜合預(yù)算制度;國庫單一賬戶集中收付制度;實質(zhì)性貫徹所有政府執(zhí)法執(zhí)收單位的“收支兩條線”制度;深化政府采購制度改革。這些改革的難點,在于如何積極穩(wěn)妥地化解既得利益主體的阻礙,減少公權(quán)扭曲而實現(xiàn)公共利益。
3 積極推進(jìn)稅制改革。在進(jìn)一步清理整頓非稅收入的同時,近期稅制改革應(yīng)擴(kuò)大增值稅轉(zhuǎn)型的覆蓋面,實行內(nèi)、外資企業(yè)所得稅并軌。調(diào)整和改進(jìn)個人所得稅制的改革試點。調(diào)整改進(jìn)資源稅、消費稅。另外,關(guān)于資源稅、社會保障稅等改革問題,都有愈益強(qiáng)烈的社會呼聲和現(xiàn)實重要性,值得充分重視。
其次是管理、調(diào)控的創(chuàng)新,其中要涉及:
1 完善財政宏觀調(diào)控政策,提高調(diào)控水平。加強(qiáng)財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合,以及財政政策與國家產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策和收入分配政策的配套聯(lián)動。當(dāng)前在“雙穩(wěn)健”宏觀政策框架下,要精心把握好“相機(jī)抉擇”,爭取盡可能平穩(wěn)地拉長這一輪高速增長期。
2 加大對“三農(nóng)”和社會公共事業(yè)發(fā)展的支持力度。在支出上要給予優(yōu)先、重點安排,并積極發(fā)展合理、有效的支出新方式,以及其他的政策引導(dǎo)、傾斜支持的合理、有效方式。
3 建立、健全財政風(fēng)險和公共風(fēng)險防范機(jī)制。對于我國公共部門赤字和顯性、隱性債務(wù),應(yīng)全面地把握情況與動態(tài),加強(qiáng)調(diào)研分析,有重點、有針對性地制訂防范與化解風(fēng)險的方案。特別是當(dāng)前對于信息很不透明、很不全面的地方、基層政府實際負(fù)債情況,需高度重視,在調(diào)研和摸清情況基礎(chǔ)上,及時采取化解負(fù)擔(dān)、防范風(fēng)險的措施。還應(yīng)積極研討公共風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制等機(jī)制構(gòu)建、制度建設(shè)問題。對于財政發(fā)行短期債券問題,也需要積極研討,以利于改進(jìn)國債余額審批控制的較科學(xué)的方法,配合靈活反應(yīng)機(jī)制在日常運行中化解風(fēng)險提高效率,并促進(jìn)國庫現(xiàn)金管理水平的提高和稅收法治化環(huán)境的營造。
我國的財政風(fēng)險和公共風(fēng)險,與世界其他國家一樣,其實是一件事情從不同角度的表述。財政的風(fēng)險必然是公共風(fēng)險,各類公共風(fēng)險也都會直接、間接地集中體現(xiàn)到財政風(fēng)險上面。我國在經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)軌期的一個特點是財政名義赤字、債務(wù)負(fù)擔(dān)之外現(xiàn)實存在的隱性赤字、債務(wù)負(fù)擔(dān)的相對比重,比一般國家要高出不少。所以,若要實事求是地分析判斷我國的財政風(fēng)險,就特別需要注意:不能僅看名義債務(wù)指標(biāo),否則會嚴(yán)重低估風(fēng)險程度。我國現(xiàn)階段名義國債余額占GDP的比重,仍然不高于20%,但如果我們把與名義國債性質(zhì)等價的隱性公共債務(wù)都囊括在內(nèi),則這個比重可能至少要高出2~3倍,即達(dá)到60%以上。如果再考慮社保體系中養(yǎng)老基金空賬等,所有債務(wù),風(fēng)險的評估就再要加碼。有必要強(qiáng)調(diào),即使按最為“激進(jìn)”的估計,也不能支持“中國崩潰論”的說法,我們的公共風(fēng)險總體而言是可控的,但是確有必要進(jìn)一步促使各方高度重視。要積極摸清基本情況,以利于構(gòu)建預(yù)警機(jī)制,努力化解和降低風(fēng)險,防患于未然。公共財政要為公眾利益負(fù)責(zé),這是一個重要的、絕不可疏忽大意的事情。
&n 對公共財政的若干思考bsp; 第三是技術(shù)層面和基礎(chǔ)條件的創(chuàng)新,這主要包括:
1 實施財政收支分類的改革,以形成適應(yīng)開放條件和現(xiàn)代化管理要求的合理、精確、周詳?shù)氖罩Х诸愺w系,為財政信息系統(tǒng)、決策系統(tǒng)建設(shè)和金財工程運行,提供基礎(chǔ)條件和有效支撐。
2 加快金財工程建設(shè)和促進(jìn)金財工程與金稅、金關(guān)、金審等十余項政府部門金字號工程的聯(lián)結(jié)、貫通,從而以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息處理技術(shù),支持公共部門資源配置、決策、運行、監(jiān)控的管理平臺,實現(xiàn)預(yù)算的全流程有效監(jiān)督和高質(zhì)、高效管理,并為預(yù)算收支及公共資源運用的科學(xué)決策提供有力、可靠的依據(jù),以及為克服“跑部錢進(jìn)”等弊端創(chuàng)造長效的制度條件。
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