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對(duì)建立和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的構(gòu)想
對(duì)建立和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的構(gòu)想 [摘 要]建立政府采購(gòu)制度對(duì)于提高財(cái)政支出效益,增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政的宏觀調(diào)控能力,抑制財(cái)政支出的腐敗現(xiàn)象具有重要意義。本文根據(jù)國(guó)外政府采購(gòu)制度成型的經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,提出了建立和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的設(shè)想和實(shí)施這一制度的保障措施。
[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu);財(cái)政支出
政府采購(gòu)或稱為公共采購(gòu),是各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)的需要,或?yàn)楣娞峁┕卜⻊?wù),依法定的方式、方法和程序從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)為財(cái)政開(kāi)支單位統(tǒng)一購(gòu)買商品和勞務(wù)的行為。政府采購(gòu)制度作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共支出管理中普遍采用的一種手段已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史。我國(guó)的政府采購(gòu)制度從1996年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái),取得了一定成效。但是,這一制度還很不健全,很不完善,當(dāng)務(wù)之急是在充分認(rèn)識(shí)建立政府采購(gòu)制度的重要意義的基礎(chǔ)上,搭建適合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)制度的基本框架,建立起相應(yīng)運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。
一、建立政府采購(gòu)制度的必要性和迫切性
政府采購(gòu)制度雖然在國(guó)際普遍實(shí)行,但在我國(guó)還是一件新生事物,很多人對(duì)什么是政府采購(gòu)制度、建立政府采購(gòu)制度的意義缺乏必要的認(rèn)識(shí)。因此,建立政府采購(gòu)制度的首要問(wèn)題是提高人們對(duì)建立這一制度必要性和迫切性的認(rèn)識(shí)。
1.建立政府采購(gòu)制度可以合理有效使用公共資金,提高財(cái)政支出的效益。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)在財(cái)政資金管理上存在重收入輕支出的問(wèn)題,我國(guó)實(shí)行的財(cái)政體制改革主要是規(guī)范中央與地方的收入分配關(guān)系,但在加強(qiáng)支出管理方面,還缺乏行之有效的辦法。許多用款單位也都把注意力集中在爭(zhēng)資金、爭(zhēng)基數(shù)上,不管資金到位以后的使用效益,結(jié)果造成一方面資金緊張,另一方面損失浪費(fèi)嚴(yán)重。行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)特別是行政經(jīng)費(fèi),一直是財(cái)政支出管理中的一個(gè)“老大難”問(wèn)題。而政府采購(gòu)制度,是以一整套法規(guī)為基礎(chǔ),以公開(kāi)、公正、公平為原則,以招標(biāo)為主要方式,財(cái)政部門直接向供貨商付款購(gòu)買商品和服務(wù),政府既得到了價(jià)廉物美的商品和服務(wù),又可大幅度節(jié)約支出,提高資金使用效率。西方一些國(guó)家的實(shí)踐證明,實(shí)行政府采購(gòu)后,公共資金的節(jié)約都在15%左右。我國(guó)自1996年進(jìn)行政府采購(gòu)試點(diǎn)工作以來(lái),全國(guó)已有29個(gè)省、市、自治區(qū)不同程度地開(kāi)展了這些工作,簽訂采購(gòu)合同近2000份,共節(jié)約資金4.16億元,平均資金節(jié)約率為13.38%。據(jù)初步匡算,如果全面推行政府采購(gòu)制度,全國(guó)每年可節(jié)約財(cái)政支出200億元左右。這都表明,建立政府采購(gòu)制度是保證公共資金有效利用的最佳手段。
2.建立政府采購(gòu)制度是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。政府采購(gòu)作為國(guó)家財(cái)政政策的一種政策手段,可以通過(guò)政府采購(gòu)商品和勞務(wù)的數(shù)量、品種和頻率,對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行直接調(diào)節(jié)。因?yàn)檎少?gòu)支出可以直接增加當(dāng)期的社會(huì)購(gòu)買力,同時(shí),政府通過(guò)直接占有一部分社會(huì)產(chǎn)品和勞務(wù)以及對(duì)這些社會(huì)產(chǎn)品和勞務(wù)的使用,能夠形成一定的資源配置結(jié)構(gòu),直接影響社會(huì)商品總量與結(jié)構(gòu)平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱時(shí),可以適當(dāng)壓縮政府采購(gòu)的規(guī)模,即通過(guò)緊縮的財(cái)政政策,減少社會(huì)總需求,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡象時(shí),可以增加政府采購(gòu)的規(guī)模,刺激總需求的擴(kuò)張,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。同時(shí),政府作為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上最大的消費(fèi)者,其購(gòu)買商品和勞務(wù)的選擇無(wú)疑對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有舉足輕重的影響,政府可以通過(guò)彈性的采購(gòu)計(jì)劃,體現(xiàn)一定時(shí)期的政策傾向,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。
3.建立政府采購(gòu)制度是我國(guó)加入世貿(mào)組織和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的需要。近年來(lái),我國(guó)政府為了加入世貿(mào)組織進(jìn)行了不懈的努力,并在降低關(guān)稅等方面作出了必要的讓步,但一些發(fā)達(dá)國(guó)家要求我國(guó)在加入世貿(mào)組織時(shí)必須簽署《政府采購(gòu)協(xié)議》,即對(duì)外開(kāi)放我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快,我國(guó)與世界各國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)和經(jīng)濟(jì)合作也不斷加強(qiáng),只有及早建立我國(guó)的政府采購(gòu)制度,才能更好地參與世界經(jīng)濟(jì)合作。此外,建立政府采購(gòu)制度還可以維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序,抑制腐敗現(xiàn)象,促進(jìn)廉政建設(shè),以及保護(hù)民族工業(yè),支持國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。
二、建立和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的設(shè)想根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)制度試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國(guó)外通行的做法,我國(guó)的政府采購(gòu)制度大體應(yīng)包括以下內(nèi)容:
(一)政府采購(gòu)的原則
1.效率原則。效率原則是政府采購(gòu)的基本原則,這一原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是“貨幣價(jià)值最大化”,用少量的資金支出,購(gòu)買到較多的商品和勞務(wù),即通常所說(shuō)的少花錢,多辦事,并且把事情辦好。二是節(jié)約采購(gòu)時(shí)間和采購(gòu)管理費(fèi)用,采購(gòu)程序過(guò)于繁瑣,采購(gòu)周期較長(zhǎng),采購(gòu)管理費(fèi)用較多,就會(huì)造成政府采購(gòu)的效率低下,因此,應(yīng)盡可能節(jié)省采購(gòu)時(shí)間和降低采購(gòu)管理費(fèi)用。
2.公開(kāi)性原則。指政府采購(gòu)的程度和采購(gòu)活動(dòng)都在公開(kāi)情況下進(jìn)行。公開(kāi)性原則就是增強(qiáng)政府采購(gòu)的透明度,對(duì)投標(biāo)邀請(qǐng)的發(fā)布、投標(biāo)商資格審查、開(kāi)標(biāo)、中標(biāo)結(jié)果公布等都要公開(kāi),這樣不僅使投標(biāo)商估測(cè)他們參加采購(gòu)活動(dòng)的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn),從而提出最有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格,也有助于防止采購(gòu)機(jī)構(gòu)決策的隨意性和不正當(dāng)采購(gòu)行為,增強(qiáng)投標(biāo)商參與采購(gòu)的積極性和信心。
3.公平性原則。指政府采購(gòu)過(guò)程中參與采購(gòu)的投標(biāo)商地位平等,機(jī)會(huì)均等。公平性要求所有的供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供者具有同等待遇,采購(gòu)機(jī)構(gòu)在信息提供、資格審查、投標(biāo)評(píng)價(jià)、中標(biāo)者確定等方面應(yīng)一視同仁,不能有任何的照顧或歧視,只有這樣,才能吸引更多的供應(yīng)商、承包商以及服務(wù)提供者前來(lái)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。
4.競(jìng)爭(zhēng)性原則。指政府采購(gòu)的目標(biāo)是通過(guò)投標(biāo)商之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府采購(gòu)的合理價(jià)格應(yīng)該是供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)也可以促使投標(biāo)人提供更好的商品和技術(shù),并設(shè)法降低投標(biāo)報(bào)價(jià),使政府得到價(jià)廉物美的商品和服務(wù),從而可以節(jié)約資金支出,實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的目標(biāo)。
(二)政府采購(gòu)管理體制
1.政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,應(yīng)在財(cái)政部設(shè)立專門的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)中央的政府采購(gòu)工作。其主要職責(zé)包括:制定和實(shí)施政府采購(gòu)的政策、法規(guī)和辦法;研究確定政府采購(gòu)的中長(zhǎng)期規(guī)劃;審查采購(gòu)預(yù)算;管理和監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng);審批政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格和管理采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的工作;協(xié)調(diào)有關(guān)部門在采購(gòu)中的關(guān)系等。各地方財(cái)政部門也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府采購(gòu)管理工作�？蓞⒄漳壳暗漠a(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)作形式,設(shè)立政府采購(gòu)的代理機(jī)構(gòu),由財(cái)政部門授權(quán),負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的具體工作。
2.政府采購(gòu)的模式。目前,國(guó)際通行的政府采購(gòu)模式主要有三種:(1)集中采購(gòu),是指由財(cái)政部門或另一個(gè)指定部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府的所有采購(gòu);(2)半集中采購(gòu),是指財(cái)政部門直接負(fù)責(zé)對(duì)部分商品的采購(gòu),其他則由各支出單位自行采購(gòu);(3)分散采購(gòu),是指財(cái)政部門不進(jìn)行采購(gòu),而由各支出單位自行采購(gòu)。在三種采購(gòu)模式中,集中采購(gòu)可以大大降低采購(gòu)成本,節(jié)約采購(gòu)費(fèi)用,但不易實(shí)施。分散采購(gòu)雖然易于操作,但不能最大限度地降低成本,因此,比較可行的是半集中半分散的采購(gòu)模式。
3.政府采購(gòu)的方式。根據(jù)采購(gòu)金額和采購(gòu)對(duì)象的不同,政府采購(gòu)可以采取以下幾種方式:(1)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。即通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式,邀請(qǐng)所有潛在的投標(biāo)商參加投標(biāo),采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件,從所有的投標(biāo)者中評(píng)選出中標(biāo)者,并與之簽定采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。這是政府采購(gòu)中最主要的也是最常用的一種采購(gòu)方式。(2)兩階段招標(biāo)采購(gòu)。該方式是把采購(gòu)活動(dòng)分為兩個(gè)階段:首先,采購(gòu)機(jī)構(gòu)就采購(gòu)事項(xiàng)廣泛征求建議,并同投標(biāo)商進(jìn)行談判以確定擬采購(gòu)貨物或工程的技術(shù)規(guī)范;其次,采購(gòu)機(jī)構(gòu)依據(jù)第一階段所確定的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行正常的公開(kāi)招標(biāo)程序。(3)選擇性招標(biāo)采購(gòu)。即采購(gòu)機(jī)構(gòu)有選擇地邀請(qǐng)有限數(shù)目的投標(biāo)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo),從被邀請(qǐng)的投標(biāo)商中確定中標(biāo)者,并與之簽定采購(gòu)合同。(4)尋價(jià)采購(gòu)。即通過(guò)市場(chǎng)尋價(jià)的方式,對(duì)幾個(gè)供貨商的報(bào)價(jià)進(jìn)行比較分析,以此確定需采購(gòu)商品的供貨單位。(5)單一來(lái)源采購(gòu)。是指采購(gòu)機(jī)構(gòu)在適當(dāng)?shù)臈l件下向單一的供貨商、承包商或服務(wù)提供者進(jìn)行采購(gòu)的方式。
4.政府采購(gòu)制度的法律法規(guī)體系。通過(guò)制定政府采購(gòu)的法律法規(guī)可以對(duì)采購(gòu)程序和行為進(jìn)行規(guī)范和約束,保障采購(gòu)活動(dòng)的順利進(jìn)行。目前我國(guó)政府采購(gòu)方面的法律法規(guī)主要有財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》及有關(guān)部委正在起草的《招投標(biāo)法》,還沒(méi)有形成一整套健全完整的法律法規(guī)體系�！墩少�(gòu)管理暫行辦法》只是一般性的法規(guī),不是經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)的法律,缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性�！墩型稑�(biāo)法》僅僅是對(duì)招投標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行法律規(guī)范,是屬于民法、經(jīng)濟(jì)法的范疇,而政府采購(gòu)不僅僅是招標(biāo)的問(wèn)題,它還包括有關(guān)原則、預(yù)算管理、采購(gòu)管理、履約管理等諸多內(nèi)容。因此,目前應(yīng)著重抓好以下法律法規(guī)的制定:(1)制定和頒布《政府采購(gòu)法》。該法屬于行政法范疇,它所要調(diào)整的對(duì)象是政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律規(guī)范。其內(nèi)容應(yīng)包括總則、招標(biāo)(包括尋價(jià)、直接采購(gòu))、決標(biāo)、異議及申訴、履約管理、驗(yàn)收、罰則等。(2)制定《政府采購(gòu)指南》,規(guī)定和明確政府采購(gòu)范圍。目前我國(guó)政府采購(gòu)的范圍還比較狹窄,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,除工資、郵電、收費(fèi)等一些非實(shí)物性費(fèi)用支出外,所有的實(shí)物性支出均應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍�！墩少�(gòu)指南》中不僅列示采購(gòu)的范圍,還應(yīng)對(duì)哪些商品和服務(wù)必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu),哪些可采取其他方式采購(gòu),哪些應(yīng)集中采購(gòu),哪些可以分散采購(gòu)等作出明確規(guī)定。借鑒國(guó)際通行做法可確定政府采購(gòu)“門檻額”,達(dá)到或超過(guò)門檻額的一律進(jìn)行政府采購(gòu)。(3)制定《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法》,對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的資格、采購(gòu)行為等進(jìn)行管理。(4)制定《政府采購(gòu)專業(yè)人員管理辦法》,對(duì)專業(yè)采購(gòu)人員的行為進(jìn)行規(guī)范和管理。
5.政府采購(gòu)的仲裁機(jī)構(gòu)。對(duì)政府采購(gòu)招投標(biāo)和履約中的疑義和有爭(zhēng)議的問(wèn)題,如果無(wú)法通過(guò)協(xié)商解決,當(dāng)事人可按一定的程序申訴,并請(qǐng)專門的仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。國(guó)外的仲裁機(jī)構(gòu)一般有三種,一是由財(cái)政部門負(fù)責(zé),如新加坡、韓國(guó)等;二是設(shè)立獨(dú)立的采購(gòu)仲裁機(jī)構(gòu),如日本政府采購(gòu)審查委員會(huì)、加拿大國(guó)家貿(mào)易仲裁法庭等;三是依靠地方法院來(lái)仲裁。我國(guó)也應(yīng)建立政府采購(gòu)仲裁機(jī)構(gòu),我認(rèn)為上述第二種形式可借鑒,即在各級(jí)政府設(shè)立專門的政府采購(gòu)仲裁機(jī)構(gòu),解決政府采購(gòu)中發(fā)生的爭(zhēng)議和糾紛。
三、解決和完善政府采購(gòu)制度的保障措施政府采購(gòu)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,它的實(shí)施不僅要建立和健全政府采購(gòu)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,還需有相應(yīng)的保障措施。
1.改進(jìn)政府支出預(yù)算管理方式,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)編制政府采購(gòu)預(yù)算,各行政、事業(yè)單位每年應(yīng)把需要采購(gòu)商品或服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量上報(bào)到財(cái)政部門,對(duì)于由政府集中采購(gòu)的部分,財(cái)政不再進(jìn)行撥款,而是在集中采購(gòu)過(guò)程中直接把款項(xiàng)支付給供應(yīng)商。對(duì)于分散采購(gòu)的部分,各單位應(yīng)建立專門的資金帳戶,采購(gòu)中的各項(xiàng)支出,均 對(duì)建立和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的構(gòu)想應(yīng)通過(guò)專門的帳戶進(jìn)行結(jié)算,財(cái)政對(duì)各單位的采購(gòu)情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。
2.完善國(guó)家金庫(kù)制度。我國(guó)目前的國(guó)庫(kù)制度是與預(yù)算會(huì)計(jì)體系相一致的,國(guó)庫(kù)根據(jù)預(yù)算會(huì)計(jì)制度通過(guò)銀行結(jié)算系統(tǒng)把預(yù)算資金層層下?lián)芙o用款單位,并且國(guó)庫(kù)制度規(guī)定,國(guó)家的一切預(yù)算支出一律憑各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證,由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一辦理?yè)芨?而現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度與政府采購(gòu)資金的直接支付相矛盾。因此,應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)制度進(jìn)行調(diào)整,允許財(cái)政辦理直接撥款的方式,并制定相應(yīng)的具體操作辦法,為實(shí)行單一國(guó)庫(kù)帳戶創(chuàng)造條件。
3.協(xié)調(diào)財(cái)政部門與有關(guān)部門的關(guān)系。政府采購(gòu)不僅與預(yù)算編制、支出管理和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)工作緊密相連,而且還涉及產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)際貿(mào)易政策及外匯管理等方面。目前我國(guó)參與采購(gòu)管理的機(jī)構(gòu)除財(cái)政部外,還有國(guó)家計(jì)委,負(fù)責(zé)規(guī)劃、審批以財(cái)政撥款為主的大型建設(shè)項(xiàng)目;外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)對(duì)外招標(biāo)的談判以及我國(guó)采購(gòu)政策與世貿(mào)組織、亞太經(jīng)合組織的談判工作。因此,實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度,也需要各部門相互配合,避免各自為政的現(xiàn)象,保證政府采購(gòu)活動(dòng)的有效開(kāi)展。
4.建立政府采購(gòu)的信息系統(tǒng)。政府采購(gòu)制度要求采購(gòu)信息要提前在政府公報(bào)或全國(guó)性的報(bào)刊雜志上公布,為此應(yīng)建立政府采購(gòu)的信息系統(tǒng),拓寬政府采購(gòu)信息流通渠道,政府采購(gòu)管理部門應(yīng)辦理專門的政府采購(gòu)信息報(bào)紙或刊物,在條件具備的情況下,開(kāi)通政府采購(gòu)信息網(wǎng)站。采購(gòu)信息應(yīng)主要包括對(duì)所需商品和服務(wù)的簡(jiǎn)要描述,招投標(biāo)的條件,交貨日期,聯(lián)系地點(diǎn)和姓名,截止日期等內(nèi)容。
5.提高政府采購(gòu)專業(yè)人員的素質(zhì)。政府采購(gòu)的具體工作應(yīng)由專業(yè)化的人員負(fù)責(zé)執(zhí)行,政府采購(gòu)人員素質(zhì)的高低,直接影響到采購(gòu)工作是否公平、公正,這實(shí)際上是代表政府的形象問(wèn)題。因此,應(yīng)借鑒國(guó)外的做法,重視對(duì)政府采購(gòu)的專業(yè)人員的培訓(xùn)工作,政府采購(gòu)人員應(yīng)采取考試的辦法進(jìn)行篩遠(yuǎn),考試合格者要在財(cái)政部門或有關(guān)部門登記注冊(cè),成為正式的專業(yè)政府采購(gòu)人員。
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