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政府收入回歸財政問題初探
政府收入回歸財政問題初探 [內(nèi)容提要]最近幾年,提高財政收入占GDP比重、實行費改稅、規(guī)范社會分配秩序和加強財經(jīng)紀律等問題不僅成為我國財政理論界和實際部門共同探討的熱點問題,也被寫進了黨的十五大報告,作為“振興國家財政”的主要內(nèi)容。但是從目前情況看,上述工作取得的效果并不明顯。這就需要對這幾個問題作重新的審視,仔細的分析,另辟蹊徑。筆者認為,推行政府收入回歸財政是解決上述問題十分有效的辦法。為此,本文在對此進行一定的理論闡述和現(xiàn)實分析之后,提出推行政府收入回歸財政的若干對策。.
[關(guān)鍵詞]政府收入 財政 回歸
一、推行政府收入回歸財政的理論依據(jù)和現(xiàn)實意義
1.推行政府收入回歸財政是財政收入的本質(zhì)體現(xiàn),也是財政部門應有的職責。眾所周知,財政是國家為了實現(xiàn)其職能,以國家為主體,對社會產(chǎn)品所進行的集中性分配和再分配。財政收入則具體指各級政府(包括各職能部門)為了滿足國家職能需要,采取法律的、行政的或經(jīng)濟的權(quán)力所籌集、占有的一部分社會產(chǎn)品或社會產(chǎn)品價值。由此可見,只要以政府身份所組織的收入都應是財政收入所統(tǒng)計的范疇。也就是說,財政收入與政府收入無論是在內(nèi)涵上、還是在外延上都是等同的。至于是政府哪個部門以什么形式、什么手段征收,還是政府哪個部門以什么方式進行管理,則是涉及到對財政收入的具體管理分工問題。從我國現(xiàn)行政府收入看,由于多重因素的影響,存在著征收主體多元化、征收形式多元化、管理主體多元化和管理方式多元化等問題。但不論如何,它們都是來自于對GDP的初次分配和再分配,在性質(zhì)上都是財政性資金,而不能由此僅從管理形式上加以判別,將現(xiàn)行財政部門所管理的預算內(nèi)資金看成是財政收入的全部。此外,財政部門作為政府理財?shù)牟块T,按照市場經(jīng)濟法制化、規(guī)范化和政府職能部門分工要求,就應該作為政府收入唯一的管理部門,統(tǒng)攬政府一切收入,為政府理好財、管好財和用好財,而不應有“政府財政”和“單位財政”之分。實際上,在一般國家財政收入都定義為政府所掌握的全部收入,包括強制性收入、經(jīng)濟性收入和罰沒等其他收入,它們基本上都被納入到政府財政部門預算管理。因此,推行政府收入回歸財政是財政收入的本質(zhì)體現(xiàn),有助于正確反映財政收入的全貌。
2.推行政府收入回歸財政是提高財政收入占GDP比重,加強財政宏觀調(diào)控的有效途徑。這里首先需要明確“財政收入占GDP比重”與“預算內(nèi)收入占GDP比重”兩個概念的區(qū)別。“財政收入占GDP比重”反映的是政府參與GDP分配和再分配的集中度�！邦A算內(nèi)收入占GDP比重”是“財政收入占GDP比重”的一個子項,但反映的是政府集中的財力占GDP比重,兩者反映的內(nèi)容不同。應該看到,我國財政收入占GDP的比重并不低。據(jù)對有關(guān)資料的不完全統(tǒng)計分析,我國政府財政收入(包括預算內(nèi)收入、預算外收入和制度外收入等幾項累計)占GDP的比重達到了20%—30%的水平。這一水平,無論與發(fā)展中國家的橫向比較,還是與我國生產(chǎn)力發(fā)展的縱向比較,都已經(jīng)趨于較為合理的區(qū)間。但是,受管理方式變化的影響,我國預算內(nèi)收入占GDP比重不斷下滑,由1952年的27.05%降到1998年的12.4%。于此同時,我國政府預算內(nèi)支出并沒有隨政府財政收入“分收、分管”而“分支”。這種“分收統(tǒng)支”的格局使得我國政府可集中的財力收支矛盾十分突出,政府宏觀調(diào)控的力度減弱。基于這種情況,我國受到統(tǒng)計方法滯后的影響,引用預算收入法而沒有引用政府財政收入法來統(tǒng)計財政收入,提出了“提高財政收入占GDP比重”目標,但其內(nèi)在的目的就是要提高“預算內(nèi)收入占GDP比重”,提高政府可集中的財力。很明顯,推行政府收入回歸財政將是提高財政收入占GDP比重的有效途徑。
3.推行政府收入回歸財政是實行費改稅,規(guī)范財政收入形式的基本前提。我國實行費改稅的主要目的就是要對費進行改革,形成以稅收收入為主、收費收入為輔的、法制化的政府財政收入體系,尤其是要通過費改稅,治理亂收費、亂罰款、亂攤派行為,規(guī)范政府收入機制。那么從當前討論費改稅的思路和對策看,歸結(jié)起來主要是對政府收入的形式進行改革,在清理收費的基礎上,變一部分費為稅,但這種改革并沒有觸及到對收費的管理問題,即沒有鏟除“三亂”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源,由此難以杜絕“三亂”現(xiàn)象的再次發(fā)生。按此思路和改革方式進行下去,僅僅停留在對政府收入的形式進行費改稅,而不對政府收入的管理方式進行改革,那么在把部分費改為稅的同時,不合理的收費還會繼續(xù)存在,新的收費還會繼續(xù)產(chǎn)生,“三亂”現(xiàn)象還會繼續(xù)蔓延,收入客體的稅費負擔不僅沒有減輕,反而還將繼續(xù)加重。這就是說,只有在規(guī)范了政府收入的管理,才能實行費改稅。而推行政府收入回歸財政,就是規(guī)范政府收入管理的具體體現(xiàn),這也就成為實行費改稅的基本前提。
4.推行政府收入回歸財政是規(guī)范社會分配秩序,理順分配關(guān)系的突破口。改革開放以來,我國國家、單位和個人之間的分配結(jié)構(gòu)和分配方式發(fā)生了重大變化,社會分配秩序的混亂和不公愈來愈成為財經(jīng)領(lǐng)域乃至整個社會生活領(lǐng)域十分引人關(guān)注的問題。就尤以政府收入分配秩序和居民收入分配秩序混亂最為突出。其中,政府收入分配秩序的混亂和不公不僅表現(xiàn)在政府部門之間的混亂和不公,而且在整個社會分配中扮演了導向作用,帶動和引發(fā)整個社會分配秩序的混亂和不公。而產(chǎn)生政府收入分配秩序混亂和不公的最主要因素則是政府各部門依據(jù)現(xiàn)行的“收費坐支”的分散管理體制,憑借政府所賦予的行政管理職能,參與收費。行政管理職能的不同,各部門收取的收費數(shù)量就不同,各部門的支出也就有很大的區(qū)別。在這種體制推導下,各部門為了自身的利益,不惜以行使政府行政管理職能為借口,相互攀比,不合理地加大收費,由此推動著整個社會分配秩序混亂和不公的惡性循環(huán)。推行政府收入回歸財政以后,割斷了單位內(nèi)部“收支合一”的關(guān)系,將為規(guī)范社會分配秩序、理順分配關(guān)系找到了突破口。
5.推行政府收入回歸財政是加強財政監(jiān)督、治理腐敗的有力舉措。近幾年來,我國違法違紀人員越來越多,貪污腐敗數(shù)目越來越大,問題的嚴重性也越來越深,盡管查處的力度在逐年加大,但仍在繼續(xù)蔓延,貪污腐敗問題已成了一個普遍性的社會問題。究其根源,不難看出,貪污腐敗問題主要集中在國有單位。這些單位一方面擁有自己的收入來源,另一方面,也缺乏強有力的外部監(jiān)督,單位財務收支的合理合法基本上取決于單位領(lǐng)導的道德水平和法制意識。在市場經(jīng)濟利益驅(qū)動和社會風氣的影響下,就很難阻止違法違紀現(xiàn)象的發(fā)生。那么就財政而言,強化財政財務監(jiān)督應是財政的一項基本職能,從某種意義上講,按照市場經(jīng)濟法制化的要求,財政監(jiān)督職能比財政其他職能更為重要。它是財政其他職能得以實現(xiàn)的必要條件和基本保證。推行政府收入回歸財政以后,單位收入劃歸財政管理,單位支出由財政審核撥款和監(jiān)督,這就強化了財政的監(jiān)督職能,堵住了貪污腐敗問題產(chǎn)生的根源。因而,推行政府收入回歸財政就成為加強財政監(jiān)督職能、治理腐敗的一條有力舉措。
二、推行政府收入回歸財政的主要對策
推行政府收入回歸財政,簡言之,就是針對我國政府收入管理混亂產(chǎn)生的根源,從現(xiàn)實需要和可能出發(fā),將所有的政府收入全部納入到財政預算管理,單位支出由財政審核撥付和監(jiān)督。按照這一總體想法,我國應采取切實可行的對策和措施:
1.推行政府收入目錄公告和項目解釋制度,規(guī)范政府收入項目管理。當前我國政府收入混亂的最主要表現(xiàn)就是非稅收入名目繁多,收取數(shù)額隨意性強。在農(nóng)村,部分稅收收入也存在混亂問題。產(chǎn)生這個問題的最主要因素就是許多地方政府及有關(guān)部門違反我國政府收入立項的具體規(guī)定,擅自越級批準設立收取項目、擴大收取范圍或更改收取標準。對于收入客體來說,由于對政府收入政策和有關(guān)法律法規(guī)的不了解,對于不合法的收入行為,難以設別,也不能學會拿起法律武器維護自身的利益。推行政府收入目錄公告和項目解釋制度后,把政府收入的批準機關(guān)、收取項目、收取范圍和具體收入標準,收入客體的權(quán)利和義務,舉報和行政復議等內(nèi)容通過編制《政府收入目錄公告和項目解釋》手冊,并在收取政府收入時讓收入客體了解或發(fā)到收入客體手中。這樣做至少有兩點好處:一是使收入客體明確了政府收入的批準機關(guān)和具體的收入目錄、收取范圍及收取標準。不在批準機關(guān)批準和目錄公布范圍之內(nèi)的所有其他政府收入均是亂收費項目。這就自然地清理了亂收費項目。二是使收入客體明確了自己應承擔的義務范圍和標準。對于超義務范圍和標準,收入客體不僅可以拒繳,還可以根據(jù)《政府收入目錄公告和項目解釋》手冊上公布的舉報電話進行舉報,也可以根據(jù)《行政復議法》進行行政訴訟。這也就治理了政府收入的隨意性,規(guī)范了政府收入行為,也維護了收入客體的正當權(quán)益。
2.推行許可證和票款相對分離制度,規(guī)范執(zhí)收執(zhí)罰行為。在規(guī)范了政府收入項目管理以后,票據(jù)管理則成為規(guī)范政府收入的另一重要舉措。為防止有些單位執(zhí)收執(zhí)罰的政府收入不入賬或少入賬行為的發(fā)生,也應采取相關(guān)措施。一是要推行政府收入許可證和票據(jù)登記制度。要像增值稅票據(jù)管理那樣,任何具有執(zhí)收執(zhí)罰政府收入的單位都要從財政部門那里取得政府收入許可證,方可行使政府賦予的職責,并要領(lǐng)用省級財政、稅務部門印制的政府收入專用票據(jù)。財政部門要對所有具有執(zhí)收執(zhí)罰政府收入的單位實行編碼登記制度,對單位領(lǐng)用的票據(jù)也要登記起止號數(shù),到年底對單位上繳的政府收入與票據(jù)上反映的總數(shù)進行核對,以保證賬據(jù)相實。二是要推行票款相對分離制度。對于罰款之類的政府收入,一律實行票款分離。執(zhí)罰部門只開票據(jù),不收款。被罰單位和個人持被罰單到指定的銀行辦理繳款手續(xù)后,到執(zhí)罰部門辦理被罰手續(xù)。對于收稅、收費之類的政府收入,考慮到政府應為收入客體提供便利,降低收入客體成本,可實行票據(jù)相對分離制度。單位上繳政府收入要實行票款分離,將政府收入額直接劃到指定的銀行后,憑銀行回單到執(zhí)收單位辦理手續(xù)。個人上繳政府收入可根據(jù)實際情況,實行票款分離或票款合一。
3.推行單位財務單一和收支分離制度,規(guī)范單位財務運作。應該肯定,我國于1997年和1998年相繼頒布實施的行政、事業(yè)單位會計制度,標志著我國已建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政、事業(yè)單位會計體系和核算方法。這對規(guī)范行政、事業(yè)單位會計秩序,促進行政、事業(yè)單位會計水平的提高起到了積極作用。但是也要看到,現(xiàn)行行政、事業(yè)單位財務仍不盡規(guī)范。許多單位財務分設,資金管理存在許多漏洞。尤其是單位執(zhí)收執(zhí)罰的政府收入,坐支現(xiàn)象比較嚴重。鑒于此,我國應該采取有力措施,首先要推行單位財務單一制度。把分布于單位內(nèi)部各職能部門的所有財務集中到單位財務部門中去,嚴禁單位多部門、多頭開戶,搞帳外帳,資金體外循環(huán),把政府收入作為單位和部門的“小金庫”,隨意支用。銀行部門作為行政事業(yè)單位的開戶行,也要給予有力配合,加強開戶管理。對于非單位財務部門開立的銀行帳號一律取消。其次,對于有政府收入的單位,要實行政府收入與單位支出分離制度。這就需要根據(jù)政府收入的內(nèi)涵,對單位財務制度進行改革�？紤]到政府收入票據(jù)相對分離的實際,可以保留單位現(xiàn)行開設的“預算外資金收入?yún)R繳專用存款帳戶”,但要將其改為“政府收入?yún)R繳專用存款帳戶”,以正確反映該帳戶所登記的內(nèi)容。帳戶貸方反映單位的執(zhí)收和國有資本經(jīng)營等政府收入。帳戶借方反映單位上繳財政國庫的支出。該賬戶月末無余額。取消現(xiàn)行單位開設的“預算外資金支出專用存款賬戶”。單位支出由財政部門重新核定,從財政預算撥款中安排。這樣就割斷了政府收入與單位支出的聯(lián)系,也規(guī)范了單位財務運作。
4.推行單一的財政預算 政府收入回歸財政問題初探管理制度,統(tǒng)籌安排政府財力。政府收入上繳財政以后,政府收入的管理和財力分配問題便成為政府收入回歸財政能否順利實現(xiàn)的先決條件。從保持預算的完整性、統(tǒng)一性和我國已經(jīng)在嘗試實行綜合財政預算管理的實踐,應將現(xiàn)行的預算內(nèi)收支計劃和預算外收支計劃合二為一,推行單一的財政預算管理制度,把所有的政府收入和支出通過一份報表集中反映,向人大定期匯報,接受人大監(jiān)督。這就需要財政部門至少要做好兩項工作:一是要做好政府收入的年度預算安排工作,提高政府收入的征收率。對于稅收收入和稅收性的附加收入預算安排,可根據(jù)財政與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系,利用回歸分析的方法,建立兩者的數(shù)量關(guān)系。對于政府其他收入的預算安排,要根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況,由財政部門與執(zhí)收執(zhí)罰單位共同拿出收入計劃,報政府和人大審定。二是要合理安排預算支出,保證單位正常財力需要。整個政府收入要統(tǒng)一安排。人員經(jīng)費預算按照所在單位編制內(nèi)實有人數(shù)和制定的統(tǒng)一標準支出進行編制;公用經(jīng)費預算按照不同行業(yè)單位工作性質(zhì)制訂分行業(yè)的標準支出進行具體測算;專項經(jīng)費預算按照事業(yè)發(fā)展具體確定,不搞一刀切。在整個預算支出次序上,要優(yōu)先安排人員經(jīng)費和公用經(jīng)費,專項經(jīng)費安排要優(yōu)先考慮執(zhí)收執(zhí)罰單位,以調(diào)動其積極性。在預算編制的方法上,要采用零基預算法、部門預算法并成立預算編制決策和聽證委員會,力求預算安排公開、公正和公平。
5.推行公共會計委派制度,加強財政財務監(jiān)督。為切實保障執(zhí)收執(zhí)罰單位規(guī)范政府收入和財務運行,財政部門應加強財政財務監(jiān)督。這是由于具有政府職能的行政事業(yè)單位的收入和支出都是財政性資金。政府收入上繳財政,支出由財政撥款或補助,并由財政部門對其收支實行監(jiān)督是財政部門應有的職責。借鑒西方的經(jīng)驗,對行政事業(yè)單位財政性資金收支實行財政財務監(jiān)督最為有效的方式是大力推行公共會計委派制。公共會計是區(qū)別于企業(yè)會計,對行政、事業(yè)等財政公共支出部門會計人員的統(tǒng)稱。其職責是專門核算政府收入和政府公共支出,并代表財政部門對財政性資金的運行實施監(jiān)督職能。從某種意義上講,公共會計實施財政財務監(jiān)督職能比具體核算職能更為重要。從我國實際看,推行公共會計需要搞好四個方面工作:一是公共會計應由財政部門實行直接委派的方式。為保證公共會計的獨立性和公正性,公共會計必須由財政部門直接選派和管理,其人事關(guān)系、工資關(guān)系均放在財政部門,以確保公共會計履行職責。二是認真選好公共會計人員。財政部門可通過對現(xiàn)有的行政事業(yè)單位會計進行重新資格認定或公開招考等方式把那些政治素質(zhì)好、具有公共會計從業(yè)水平的同志選拔上來。對沒有被任用的原行政事業(yè)單位會計由所在單位重新調(diào)整工作崗位。三是要明確劃分公共會計人員的職責。公共會計既要具體負責所在單位財務收支工作,也要承擔對單位財務收支進行財政審核的職責。為使這一職責真正落到實處,必須按照“收支決策人與收支執(zhí)行人相分離”的原則。即公共會計不參與所在單位財務收支的決策,但有權(quán)對單位財務收支不符合財務法規(guī)、制度的決定提出個人意見,請示更正,嚴重的有權(quán)中斷辦理財務收支手續(xù)。如果單位決策人作出強制執(zhí)行的書面指令,公共會計可以執(zhí)行,但責任由決策人承擔。對于重大的問題,公共會計應及時報請財政部門。四是加強對公共會計的管理和監(jiān)督。財政部門要對公共會計實行定期流動制。公共會計委派期限不宜過長,宜在2-3年。期滿后要進行輪換。同時,財政部門要加強對公共會計的考核。公共會計應定期向財政部門進行述職報告。財政部門也要對公共會計執(zhí)業(yè)情況進行抽查。如果在考核和抽查中發(fā)現(xiàn)公共會計沒有認真履行職責,則應從重處理,以督促其依法履行職責。
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