政府收入回歸財(cái)政問題初探

政府收入回歸財(cái)政問題初探

    [內(nèi)容提要]最近幾年,提高財(cái)政收入占GDP比重、實(shí)行費(fèi)改稅、規(guī)范社會(huì)分配秩序和加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律等問題不僅成為我國財(cái)政理論界和實(shí)際部門共同探討的熱點(diǎn)問題,也被寫進(jìn)了黨的十五大報(bào)告,作為“振興國家財(cái)政”的主要內(nèi)容。但是從目前情況看,上述工作取得的效果并不明顯。這就需要對(duì)這幾個(gè)問題作重新的審視,仔細(xì)的分析,另辟蹊徑。筆者認(rèn)為,推行政府收入回歸財(cái)政是解決上述問題十分有效的辦法。為此,本文在對(duì)此進(jìn)行一定的理論闡述和現(xiàn)實(shí)分析之后,提出推行政府收入回歸財(cái)政的若干對(duì)策。. 
    [關(guān)鍵詞]政府收入  財(cái)政  回歸
    一、推行政府收入回歸財(cái)政的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義
    1.推行政府收入回歸財(cái)政是財(cái)政收入的本質(zhì)體現(xiàn),也是財(cái)政部門應(yīng)有的職責(zé)。眾所周知,財(cái)政是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能,以國家為主體,對(duì)社會(huì)產(chǎn)品所進(jìn)行的集中性分配和再分配。財(cái)政收入則具體指各級(jí)政府(包括各職能部門)為了滿足國家職能需要,采取法律的、行政的或經(jīng)濟(jì)的權(quán)力所籌集、占有的一部分社會(huì)產(chǎn)品或社會(huì)產(chǎn)品價(jià)值。由此可見,只要以政府身份所組織的收入都應(yīng)是財(cái)政收入所統(tǒng)計(jì)的范疇。也就是說,財(cái)政收入與政府收入無論是在內(nèi)涵上、還是在外延上都是等同的。至于是政府哪個(gè)部門以什么形式、什么手段征收,還是政府哪個(gè)部門以什么方式進(jìn)行管理,則是涉及到對(duì)財(cái)政收入的具體管理分工問題。從我國現(xiàn)行政府收入看,由于多重因素的影響,存在著征收主體多元化、征收形式多元化、管理主體多元化和管理方式多元化等問題。但不論如何,它們都是來自于對(duì)GDP的初次分配和再分配,在性質(zhì)上都是財(cái)政性資金,而不能由此僅從管理形式上加以判別,將現(xiàn)行財(cái)政部門所管理的預(yù)算內(nèi)資金看成是財(cái)政收入的全部。此外,財(cái)政部門作為政府理財(cái)?shù)牟块T,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化、規(guī)范化和政府職能部門分工要求,就應(yīng)該作為政府收入唯一的管理部門,統(tǒng)攬政府一切收入,為政府理好財(cái)、管好財(cái)和用好財(cái),而不應(yīng)有“政府財(cái)政”和“單位財(cái)政”之分。實(shí)際上,在一般國家財(cái)政收入都定義為政府所掌握的全部收入,包括強(qiáng)制性收入、經(jīng)濟(jì)性收入和罰沒等其他收入,它們基本上都被納入到政府財(cái)政部門預(yù)算管理。因此,推行政府收入回歸財(cái)政是財(cái)政收入的本質(zhì)體現(xiàn),有助于正確反映財(cái)政收入的全貌。
    2.推行政府收入回歸財(cái)政是提高財(cái)政收入占GDP比重,加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的有效途徑。這里首先需要明確“財(cái)政收入占GDP比重”與“預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重”兩個(gè)概念的區(qū)別�！柏�(cái)政收入占GDP比重”反映的是政府參與GDP分配和再分配的集中度�！邦A(yù)算內(nèi)收入占GDP比重”是“財(cái)政收入占GDP比重”的一個(gè)子項(xiàng),但反映的是政府集中的財(cái)力占GDP比重,兩者反映的內(nèi)容不同。應(yīng)該看到,我國財(cái)政收入占GDP的比重并不低。據(jù)對(duì)有關(guān)資料的不完全統(tǒng)計(jì)分析,我國政府財(cái)政收入(包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和制度外收入等幾項(xiàng)累計(jì))占GDP的比重達(dá)到了20%—30%的水平。這一水平,無論與發(fā)展中國家的橫向比較,還是與我國生產(chǎn)力發(fā)展的縱向比較,都已經(jīng)趨于較為合理的區(qū)間。但是,受管理方式變化的影響,我國預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重不斷下滑,由1952年的27.05%降到1998年的12.4%。于此同時(shí),我國政府預(yù)算內(nèi)支出并沒有隨政府財(cái)政收入“分收、分管”而“分支”。這種“分收統(tǒng)支”的格局使得我國政府可集中的財(cái)力收支矛盾十分突出,政府宏觀調(diào)控的力度減弱。基于這種情況,我國受到統(tǒng)計(jì)方法滯后的影響,引用預(yù)算收入法而沒有引用政府財(cái)政收入法來統(tǒng)計(jì)財(cái)政收入,提出了“提高財(cái)政收入占GDP比重”目標(biāo),但其內(nèi)在的目的就是要提高“預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重”,提高政府可集中的財(cái)力。很明顯,推行政府收入回歸財(cái)政將是提高財(cái)政收入占GDP比重的有效途徑。
    3.推行政府收入回歸財(cái)政是實(shí)行費(fèi)改稅,規(guī)范財(cái)政收入形式的基本前提。我國實(shí)行費(fèi)改稅的主要目的就是要對(duì)費(fèi)進(jìn)行改革,形成以稅收收入為主、收費(fèi)收入為輔的、法制化的政府財(cái)政收入體系,尤其是要通過費(fèi)改稅,治理亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派行為,規(guī)范政府收入機(jī)制。那么從當(dāng)前討論費(fèi)改稅的思路和對(duì)策看,歸結(jié)起來主要是對(duì)政府收入的形式進(jìn)行改革,在清理收費(fèi)的基礎(chǔ)上,變一部分費(fèi)為稅,但這種改革并沒有觸及到對(duì)收費(fèi)的管理問題,即沒有鏟除“三亂”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源,由此難以杜絕“三亂”現(xiàn)象的再次發(fā)生。按此思路和改革方式進(jìn)行下去,僅僅停留在對(duì)政府收入的形式進(jìn)行費(fèi)改稅,而不對(duì)政府收入的管理方式進(jìn)行改革,那么在把部分費(fèi)改為稅的同時(shí),不合理的收費(fèi)還會(huì)繼續(xù)存在,新的收費(fèi)還會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生,“三亂”現(xiàn)象還會(huì)繼續(xù)蔓延,收入客體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不僅沒有減輕,反而還將繼續(xù)加重。這就是說,只有在規(guī)范了政府收入的管理,才能實(shí)行費(fèi)改稅。而推行政府收入回歸財(cái)政,就是規(guī)范政府收入管理的具體體現(xiàn),這也就成為實(shí)行費(fèi)改稅的基本前提。
    4.推行政府收入回歸財(cái)政是規(guī)范社會(huì)分配秩序,理順分配關(guān)系的突破口。改革開放以來,我國國家、單位和個(gè)人之間的分配結(jié)構(gòu)和分配方式發(fā)生了重大變化,社會(huì)分配秩序的混亂和不公愈來愈成為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域乃至整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域十分引人關(guān)注的問題。就尤以政府收入分配秩序和居民收入分配秩序混亂最為突出。其中,政府收入分配秩序的混亂和不公不僅表現(xiàn)在政府部門之間的混亂和不公,而且在整個(gè)社會(huì)分配中扮演了導(dǎo)向作用,帶動(dòng)和引發(fā)整個(gè)社會(huì)分配秩序的混亂和不公。而產(chǎn)生政府收入分配秩序混亂和不公的最主要因素則是政府各部門依據(jù)現(xiàn)行的“收費(fèi)坐支”的分散管理體制,憑借政府所賦予的行政管理職能,參與收費(fèi)。行政管理職能的不同,各部門收取的收費(fèi)數(shù)量就不同,各部門的支出也就有很大的區(qū)別。在這種體制推導(dǎo)下,各部門為了自身的利益,不惜以行使政府行政管理職能為借口,相互攀比,不合理地加大收費(fèi),由此推動(dòng)著整個(gè)社會(huì)分配秩序混亂和不公的惡性循環(huán)。推行政府收入回歸財(cái)政以后,割斷了單位內(nèi)部“收支合一”的關(guān)系,將為規(guī)范社會(huì)分配秩序、理順分配關(guān)系找到了突破口。
    5.推行政府收入回歸財(cái)政是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督、治理腐敗的有力舉措。近幾年來,我國違法違紀(jì)人員越來越多,貪污腐敗數(shù)目越來越大,問題的嚴(yán)重性也越來越深,盡管查處的力度在逐年加大,但仍在繼續(xù)蔓延,貪污腐敗問題已成了一個(gè)普遍性的社會(huì)問題。究其根源,不難看出,貪污腐敗問題主要集中在國有單位。這些單位一方面擁有自己的收入來源,另一方面,也缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督,單位財(cái)務(wù)收支的合理合法基本上取決于單位領(lǐng)導(dǎo)的道德水平和法制意識(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和社會(huì)風(fēng)氣的影響下,就很難阻止違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。那么就財(cái)政而言,強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)是財(cái)政的一項(xiàng)基本職能,從某種意義上講,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化的要求,財(cái)政監(jiān)督職能比財(cái)政其他職能更為重要。它是財(cái)政其他職能得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和基本保證。推行政府收入回歸財(cái)政以后,單位收入劃歸財(cái)政管理,單位支出由財(cái)政審核撥款和監(jiān)督,這就強(qiáng)化了財(cái)政的監(jiān)督職能,堵住了貪污腐敗問題產(chǎn)生的根源。因而,推行政府收入回歸財(cái)政就成為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能、治理腐敗的一條有力舉措。
    二、推行政府收入回歸財(cái)政的主要對(duì)策
    推行政府收入回歸財(cái)政,簡(jiǎn)言之,就是針對(duì)我國政府收入管理混亂產(chǎn)生的根源,從現(xiàn)實(shí)需要和可能出發(fā),將所有的政府收入全部納入到財(cái)政預(yù)算管理,單位支出由財(cái)政審核撥付和監(jiān)督。按照這一總體想法,我國應(yīng)采取切實(shí)可行的對(duì)策和措施:
    1.推行政府收入目錄公告和項(xiàng)目解釋制度,規(guī)范政府收入項(xiàng)目管理。當(dāng)前我國政府收入混亂的最主要表現(xiàn)就是非稅收入名目繁多,收取數(shù)額隨意性強(qiáng)。在農(nóng)村,部分稅收收入也存在混亂問題。產(chǎn)生這個(gè)問題的最主要因素就是許多地方政府及有關(guān)部門違反我國政府收入立項(xiàng)的具體規(guī)定,擅自越級(jí)批準(zhǔn)設(shè)立收取項(xiàng)目、擴(kuò)大收取范圍或更改收取標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于收入客體來說,由于對(duì)政府收入政策和有關(guān)法律法規(guī)的不了解,對(duì)于不合法的收入行為,難以設(shè)別,也不能學(xué)會(huì)拿起法律武器維護(hù)自身的利益。推行政府收入目錄公告和項(xiàng)目解釋制度后,把政府收入的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、收取項(xiàng)目、收取范圍和具體收入標(biāo)準(zhǔn),收入客體的權(quán)利和義務(wù),舉報(bào)和行政復(fù)議等內(nèi)容通過編制《政府收入目錄公告和項(xiàng)目解釋》手冊(cè),并在收取政府收入時(shí)讓收入客體了解或發(fā)到收入客體手中。這樣做至少有兩點(diǎn)好處:一是使收入客體明確了政府收入的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和具體的收入目錄、收取范圍及收取標(biāo)準(zhǔn)。不在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和目錄公布范圍之內(nèi)的所有其他政府收入均是亂收費(fèi)項(xiàng)目。這就自然地清理了亂收費(fèi)項(xiàng)目。二是使收入客體明確了自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于超義務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn),收入客體不僅可以拒繳,還可以根據(jù)《政府收入目錄公告和項(xiàng)目解釋》手冊(cè)上公布的舉報(bào)電話進(jìn)行舉報(bào),也可以根據(jù)《行政復(fù)議法》進(jìn)行行政訴訟。這也就治理了政府收入的隨意性,規(guī)范了政府收入行為,也維護(hù)了收入客體的正當(dāng)權(quán)益。
    2.推行許可證和票款相對(duì)分離制度,規(guī)范執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為。在規(guī)范了政府收入項(xiàng)目管理以后,票據(jù)管理則成為規(guī)范政府收入的另一重要舉措。為防止有些單位執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰的政府收入不入賬或少入賬行為的發(fā)生,也應(yīng)采取相關(guān)措施。一是要推行政府收入許可證和票據(jù)登記制度。要像增值稅票據(jù)管理那樣,任何具有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰政府收入的單位都要從財(cái)政部門那里取得政府收入許可證,方可行使政府賦予的職責(zé),并要領(lǐng)用省級(jí)財(cái)政、稅務(wù)部門印制的政府收入專用票據(jù)。財(cái)政部門要對(duì)所有具有執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰政府收入的單位實(shí)行編碼登記制度,對(duì)單位領(lǐng)用的票據(jù)也要登記起止號(hào)數(shù),到年底對(duì)單位上繳的政府收入與票據(jù)上反映的總數(shù)進(jìn)行核對(duì),以保證賬據(jù)相實(shí)。二是要推行票款相對(duì)分離制度。對(duì)于罰款之類的政府收入,一律實(shí)行票款分離。執(zhí)罰部門只開票據(jù),不收款。被罰單位和個(gè)人持被罰單到指定的銀行辦理繳款手續(xù)后,到執(zhí)罰部門辦理被罰手續(xù)。對(duì)于收稅、收費(fèi)之類的政府收入,考慮到政府應(yīng)為收入客體提供便利,降低收入客體成本,可實(shí)行票據(jù)相對(duì)分離制度。單位上繳政府收入要實(shí)行票款分離,將政府收入額直接劃到指定的銀行后,憑銀行回單到執(zhí)收單位辦理手續(xù)。個(gè)人上繳政府收入可根據(jù)實(shí)際情況,實(shí)行票款分離或票款合一。
    3.推行單位財(cái)務(wù)單一和收支分離制度,規(guī)范單位財(cái)務(wù)運(yùn)作。應(yīng)該肯定,我國于1997年和1998年相繼頒布實(shí)施的行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度,標(biāo)志著我國已建立起一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)體系和核算方法。這對(duì)規(guī)范行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)秩序,促進(jìn)行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)水平的提高起到了積極作用。但是也要看到,現(xiàn)行行政、事業(yè)單位財(cái)務(wù)仍不盡規(guī)范。許多單位財(cái)務(wù)分設(shè),資金管理存在許多漏洞。尤其是單位執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰的政府收入,坐支現(xiàn)象比較嚴(yán)重。鑒于此,我國應(yīng)該采取有力措施,首先要推行單位財(cái)務(wù)單一制度。把分布于單位內(nèi)部各職能部門的所有財(cái)務(wù)集中到單位財(cái)務(wù)部門中去,嚴(yán)禁單位多部門、多頭開戶,搞帳外帳,資金體外循環(huán),把政府收入作為單位和部門的“小金庫”,隨意支用。銀行部門作為行政事業(yè)單位的開戶行,也要給予有力配合,加強(qiáng)開戶管理。對(duì)于非單位財(cái)務(wù)部門開立的銀行帳號(hào)一律取消。其次,對(duì)于有政府收入的單位,要實(shí)行政府收入與單位支出分離制度。這就需要根據(jù)政府收入的內(nèi)涵,對(duì)單位財(cái)務(wù)制度進(jìn)行改革。考慮到政府收入票據(jù)相對(duì)分離的實(shí)際,可以保留單位現(xiàn)行開設(shè)的“預(yù)算外資金收入?yún)R繳專用存款帳戶”,但要將其改為“政府收入?yún)R繳專用存款帳戶”,以正確反映該帳戶所登記的內(nèi)容。帳戶貸方反映單位的執(zhí)收和國有資本經(jīng)營(yíng)等政府收入。帳戶借方反映單位上繳財(cái)政國庫的支出。該賬戶月末無余額。取消現(xiàn)行單位開設(shè)的“預(yù)算外資金支出專用存款賬戶”。單位支出由財(cái)政部門重新核定,從財(cái)政預(yù)算撥款中安排。這樣就割斷了政府收入與單位支出的聯(lián)系,也規(guī)范了單位財(cái)務(wù)運(yùn)作。
    4.推行單一的財(cái)政預(yù)算

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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