論促進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資發(fā)展的財(cái)政政策

論促進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資發(fā)展的財(cái)政政策導(dǎo)致污染治理投資不足，除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)外，更重要的主要原因在于：一是重視不夠。這從政府預(yù)算科目設(shè)置體系中可窺見一斑。在當(dāng)前反映政府活動(dòng)范圍的財(cái)政預(yù)算的科目設(shè)置上，環(huán)境保護(hù)投資并非像基本建設(shè)支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一個(gè)獨(dú)立的支出科目，而是被寄托在基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用專項(xiàng)支出等科目之下，這種預(yù)算設(shè)置機(jī)制的結(jié)果是各級(jí)人大很難對(duì)政府在環(huán)保方面的投入情況進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政的環(huán)境保護(hù)投資數(shù)量得不到保證。表明環(huán)保投資在國(guó)家預(yù)算支出中是一個(gè)可增可減的量，其數(shù)額遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保費(fèi)用占國(guó)家預(yù)算支出2%以上的比例。這樣的投資水平使得中央政府缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控力度，一些綜合性的污染問題得不到及時(shí)有效地解決。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得以很好地調(diào)動(dòng)。環(huán)境保護(hù)的正外部效應(yīng)特點(diǎn)使得私人資本不愿積極主動(dòng)地介入該領(lǐng)域，這時(shí)政府的作用就是要采取政策培育、引導(dǎo)、利用市場(chǎng)力量。然而我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境政策卻存在著某種程度的失效。現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度由于其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定遠(yuǎn)低于達(dá)到環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)的邊際處理成本，許多企業(yè)寧愿交費(fèi)也不愿投資于污染防治工作。政府盡管也對(duì)進(jìn)行污染防治的企業(yè)給予了一定的優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠措施方式單一且多屬于事后鼓勵(lì)，不能從根本上激發(fā)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資的動(dòng)力。此外，我國(guó)目前還沒發(fā)行環(huán)境債券和社會(huì)環(huán)境彩票，因而也就無法像某些發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，通過給予購(gòu)買者一定的利息減免來吸引社會(huì)閑散資金介入環(huán)保事業(yè)。
　　（二）環(huán)保投資使用效率低下
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991～1995年，中國(guó)污水處理能力年增長(zhǎng)率為8%，但達(dá)標(biāo)排放量的年增長(zhǎng)率僅為1%。由此可見，我國(guó)有限的環(huán)保投資并未產(chǎn)生應(yīng)有的效益。這一問題的產(chǎn)生，除了環(huán)保設(shè)備技術(shù)含量較低外，主要在于以下二方面：一是環(huán)保資金使用過于分散且缺乏監(jiān)督。目前我國(guó)環(huán)保投資的大部分都用于各個(gè)點(diǎn)源的污染治理方面，用于區(qū)域性綜合防治的投資很少，這種“撒糊椒粉”式的環(huán)保投資無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，大大削弱了環(huán)保投資效益。而這種資金使用分散的狀況又與資金來源分散有很大關(guān)系。作為污染治理資金主要來源的“三同時(shí)”環(huán)保投資主要來自各企業(yè)，又用于各企業(yè)，排污費(fèi)也是以環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助金的形式返還給企業(yè)使用。這樣的運(yùn)作過程必然使得整個(gè)社會(huì)疏于綜合利用，造成資本和資源的極大浪費(fèi)。此外，由于環(huán)保資金的使用缺乏預(yù)算約束機(jī)制和有效的監(jiān)督考評(píng)制度，許多企業(yè)把應(yīng)該用于污染治理的資金擠占或挪用，或?qū)⒅挝圪Y金的相當(dāng)比例用在環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員的人頭費(fèi)及其它裝備上，而不是用在排污設(shè)施方面。二是現(xiàn)行環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營(yíng)管理方式嚴(yán)重滯后于社會(huì)整體的市場(chǎng)化進(jìn)程。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)特征和政治等因素的影響，中國(guó)的環(huán)保投資帶有極強(qiáng)的社會(huì)福利色彩，屬于國(guó)家壟斷性行業(yè)，既不允許國(guó)內(nèi)社會(huì)資金的有效介入，又缺乏一套嚴(yán)格規(guī)范的、可操作性的管理模式以保障投資主體的合理權(quán)益。這種機(jī)制在使政府背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也使環(huán)境公用部門普遍出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。
　　　　二、促進(jìn)環(huán)保投資發(fā)展的財(cái)政政策取向
　　從促進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資發(fā)展的財(cái)政政策來看，其思路應(yīng)是：國(guó)家財(cái)政除應(yīng)直接承擔(dān)起市場(chǎng)不能或不愿介入的投資責(zé)任外，更重要的是要采取各種財(cái)政手段，推動(dòng)環(huán)保投資的市場(chǎng)化改革，這是增加環(huán)境保護(hù)投入，提高環(huán)保投資效益的治本之道。具體舉措如下：
　　（一）增列環(huán)保支出預(yù)算科目，建立財(cái)政環(huán)保投資增長(zhǎng)機(jī)制，確保財(cái)政對(duì)重大環(huán)境問題的調(diào)控力度
　　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家無一例外地將環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在優(yōu)先發(fā)展的地位，這些國(guó)家的環(huán)保投資占其總支出的比重不斷增加。中國(guó)財(cái)政環(huán)保投入由于在國(guó)家預(yù)算中不被單列，因而既不利于統(tǒng)計(jì)，也不利于監(jiān)督，更不用說保證其占預(yù)算總支出的比例了。為此，筆者建議在國(guó)家財(cái)政預(yù)算科目中單列環(huán)境保護(hù)支出項(xiàng)目，在此之下具體分列新建項(xiàng)目防治污染的投資、老企業(yè)工業(yè)污染治理的投資、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資、環(huán)境管理能力建設(shè)投資等項(xiàng)目，并立法規(guī)定其支出額度和增長(zhǎng)幅度，以確保國(guó)家在環(huán)保問題上的宏觀調(diào)控力度。
　　財(cái)政直接參與環(huán)保投資，如下二點(diǎn)至關(guān)重要：一是財(cái)政應(yīng)是在劃分各投資主體環(huán)境事權(quán)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)起一些公益性很強(qiáng)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的污染綜合治理以及履行國(guó)際環(huán)境公約等方面的投資任務(wù)，切忌“眉毛胡子一把抓”，囊括應(yīng)由企業(yè)和個(gè)人按照“誰污染誰負(fù)責(zé)”原則承擔(dān)的環(huán)保投資。二是財(cái)政的投資行為也必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，貫徹“自負(fù)盈虧”的原則。
　�。ǘ�）運(yùn)用各種激勵(lì)性財(cái)政政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人環(huán)保投資積極性
　　以當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀，要想在一定的時(shí)間內(nèi)遏制環(huán)境整體惡化的勢(shì)頭，僅僅依靠國(guó)家有限的財(cái)政支撐不僅是不現(xiàn)實(shí)的，也是不合理的。“解鈴還需系鈴人”，引導(dǎo)市場(chǎng)力量自覺防范、治理污染才是解決問題的關(guān)鍵所在。為此，財(cái)政可運(yùn)用以下政策：(1)提供優(yōu)惠貸款，即對(duì)企業(yè)環(huán)境投資項(xiàng)目在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。(2)對(duì)企業(yè)投資于防污設(shè)備給予投資抵免、稅前還貸、加速折舊等多種形式的稅式支出。許多發(fā)達(dá)國(guó)家常用投資稅收抵免、加速折舊等間接優(yōu)惠政策刺激企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資并取得了良好的效果。我國(guó)財(cái)政除對(duì)廢物利用給予直接稅收減免外，還應(yīng)允許企業(yè)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中使用的無污染或減少污染的機(jī)器設(shè)備，如無公害的生產(chǎn)設(shè)備、特定基礎(chǔ)材料產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善用設(shè)備等實(shí)行加速折舊制度，這樣不但可以把污染的可能性扼制在萌芽狀態(tài)，還可以鼓勵(lì)企業(yè)積極開發(fā)先進(jìn)技術(shù)，加速設(shè)備的更新?lián)Q代。其次，應(yīng)加強(qiáng)稅收支出對(duì)治污領(lǐng)域里的科技研究與開發(fā)的推動(dòng)作用，將政策優(yōu)惠的重點(diǎn)從事后鼓勵(lì)轉(zhuǎn)為事前扶持。(3)在環(huán)保融資中給予稅收優(yōu)惠。具體地說，可發(fā)行環(huán)保債券或建立環(huán)�；�金，對(duì)個(gè)人或企業(yè)購(gòu)買環(huán)保債券或存入環(huán)�；�金的利息收入免征所得稅，所籌集資金主要貸給企業(yè)購(gòu)買環(huán)保設(shè)備，實(shí)現(xiàn)環(huán)境達(dá)標(biāo)。(4)利用財(cái)政資金或?qū)ｍ?xiàng)基金對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和有明顯污染削減的技術(shù)改造項(xiàng)目進(jìn)行貼息。此外，政府還應(yīng)通過各種渠道積極爭(zhēng)取國(guó)際金融組織、外國(guó)政府優(yōu)惠貸款的援助。
　　（三）改排污收費(fèi)制度為污染征稅制度
　　為改變目前環(huán)保資金使用分散及監(jiān)督不力所造成的低效率，有學(xué)者認(rèn)為可提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將排污費(fèi)納入預(yù)算管理，由政府集中統(tǒng)一使用，以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。但從可持續(xù)發(fā)展角度看，排污收費(fèi)制度是一項(xiàng)對(duì)超標(biāo)企業(yè)的懲罰性消極手段，不能激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)積極降污，也就是說，該項(xiàng)政策帶有先天缺陷。而對(duì)污染課稅不僅能激勵(lì)企業(yè)積極創(chuàng)新，提高治污水平，使社會(huì)生產(chǎn)達(dá)到最適點(diǎn)，而且便于形成由政府統(tǒng)一使用的、有著嚴(yán)格預(yù)算約束的專項(xiàng)環(huán)保資金來源，因而以對(duì)污染課稅來代替排污收費(fèi)制度，不僅能帶來效率生產(chǎn)，而且還能有效解決排污費(fèi)等使用分散和缺乏監(jiān)督所造成的環(huán)保投資規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。
　　這項(xiàng)改革應(yīng)從易到難，從目前來看可先將污染最嚴(yán)重也最普遍的排放“三廢”的行為納入征收范圍，如將二氧化硫排放費(fèi)、水污染費(fèi)、噪音費(fèi)分別改為二氧化硫排放稅、水污染稅、噪音稅，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再把那些用難以分解和再回收利用的材料制造的產(chǎn)品如廢電池、包裝袋等納入征收范圍。在稅基的選擇上，對(duì)排放的“三廢”的行為，可以污染物的排放量作為稅基；對(duì)消費(fèi)時(shí)會(huì)造成污染的產(chǎn)品，可以企業(yè)的產(chǎn)量作為稅基。稅率的選擇宜采用地區(qū)差別定額稅率，以適應(yīng)各地不同的環(huán)境要求，同時(shí)要防止把稅率訂得過高，以免社會(huì)為過分清潔而付出過大代價(jià)；在征管上，宜將污染稅作為地方稅，并盡量做到專款專用。
　�。ㄋ模┩菩协h(huán)境公用事業(yè)的企業(yè)化管理
　　為避免環(huán)保公用事業(yè)政府壟斷經(jīng)營(yíng)所帶來的低效率，可在中國(guó)的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面推廣BOT模式，即由政府指定或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的企業(yè)，在一定產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束和政府的監(jiān)督下，根據(jù)相對(duì)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的原則，生產(chǎn)、銷售或提供部分環(huán)境公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)營(yíng)收入來自消費(fèi)者的購(gòu)買，如居民和企業(yè)繳納的污水處理費(fèi)。作為改革的初始階段，財(cái)政應(yīng)承擔(dān)這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資。同時(shí)，在考慮到企業(yè)、居民可承受力情況下，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和經(jīng)營(yíng)價(jià)格，形成基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作收益的良性循環(huán)機(jī)制。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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