解剖中國(guó)“新財(cái)政部”

解剖中國(guó)“新財(cái)政部”實(shí)行“部門(mén)預(yù)算制”在中央層面全面展開(kāi)，意味著困擾中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，滋生職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪的預(yù)算外資金（主要是所謂的各種行政事業(yè)收費(fèi)）的管理就此將展開(kāi)了全新的時(shí)代。
　　“部門(mén)預(yù)算改革這項(xiàng)革命從2000年起步，經(jīng)歷了三年悄然推進(jìn)的過(guò)程。”樓繼偉在總結(jié)財(cái)政部實(shí)施的部門(mén)預(yù)算改革時(shí)評(píng)價(jià)說(shuō)，“總的來(lái)看，此項(xiàng)改革至少實(shí)現(xiàn)了五項(xiàng)突破——形式突破、內(nèi)涵突破、方法突破、時(shí)間突破和監(jiān)管突破�！�
　　權(quán)威人士指出，財(cái)政部自己“革”自己“命”，其目標(biāo)只有一個(gè)——逐步建立中國(guó)的公共財(cái)政框架。
　　　　預(yù)算外資金賬戶的終結(jié)
　　2003年，中央部門(mén)預(yù)算決定取消各部門(mén)預(yù)算外資金賬戶，將部門(mén)的各類收入一并納入中央財(cái)政預(yù)算外專戶，并列入收入預(yù)算
　　據(jù)有關(guān)專家介紹，“預(yù)算外資金”是相對(duì)于“預(yù)算內(nèi)資金”而言的，這兩者構(gòu)成中央部門(mén)預(yù)算收入的主要來(lái)源。
　　“預(yù)算內(nèi)資金”是一種俗稱，它的專業(yè)術(shù)語(yǔ)為“財(cái)政撥款”，是指由財(cái)政撥款所形成的政府各部門(mén)收入；“預(yù)算外資金”是指行政事業(yè)單位為履行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)或具有法律效力的規(guī)章收取或提取并納入財(cái)政預(yù)算外專戶管理的資金收入，預(yù)算外資金包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金，主管部門(mén)集中收入、其他預(yù)算外收入等四種類型。
　　在傳統(tǒng)預(yù)算體制下，各行政單位通常都開(kāi)設(shè)兩個(gè)財(cái)務(wù)賬戶——預(yù)算賬戶（也稱行政事業(yè)費(fèi)賬戶）和預(yù)算外賬戶。兩個(gè)賬戶之間的區(qū)別在于：預(yù)算內(nèi)資金賬戶只接受財(cái)政撥款，支出內(nèi)容也只限國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)范圍，其他收入、支出則通過(guò)預(yù)算外資金賬戶。
　　2003年，中央部門(mén)預(yù)算決定取消預(yù)算外資金賬戶，將部門(mén)的各類收入一并納入收入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算所要求的“預(yù)算的完整性�！�
　　對(duì)于預(yù)算收入的統(tǒng)一有何意義，《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪了財(cái)政學(xué)博士馬海濤、他指出：“預(yù)算收入的統(tǒng)一性，可以解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)的兩大難題——小金庫(kù)和亂收費(fèi)。”
　　“小金庫(kù)”一直是中國(guó)財(cái)務(wù)管理中屢禁不止的一大“黑洞”。它既體現(xiàn)了現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度的不完善，更反映了預(yù)算體制的不合理。因?yàn)轭A(yù)算外資金管理的獨(dú)立性，一些單位和個(gè)人私設(shè)賬號(hào)，挪用部分預(yù)算外資金，私自支配。這為貪污腐敗、偷稅漏稅、洗黑錢等許多職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪提供了賴以生存的體制基礎(chǔ)�！皝y收費(fèi)”問(wèn)題也長(zhǎng)期困擾中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
　　　　五部門(mén)改革試點(diǎn)
　　作為預(yù)算改革的重頭戲，公安部，最高法院、海關(guān)總署、環(huán)保局、工商總局的行政收費(fèi)收入全部繳入國(guó)庫(kù)
　　實(shí)際上，2002年，中央部門(mén)預(yù)算就已開(kāi)始嘗試對(duì)預(yù)算外資金管理的改革。加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度和進(jìn)程，被列為財(cái)政部當(dāng)年中央預(yù)算的重頭戲之一；隨之，公安部、最高法院、海關(guān)總署、環(huán)保局，工商總局等五個(gè)部門(mén)的行政收費(fèi)收入全部繳入國(guó)庫(kù)。
　　同時(shí)，對(duì)國(guó)家質(zhì)檢總局等28個(gè)部門(mén)實(shí)行真正的“收支兩條線”管理，即預(yù)算外收入全部納入專戶管理。而上述所有33個(gè)部門(mén)的支出則由財(cái)政部根據(jù)其履行職能的實(shí)際需要，通過(guò)預(yù)算方式予以安排。同時(shí)，還改變了國(guó)稅系統(tǒng)和海關(guān)系統(tǒng)按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的辦法，實(shí)行“預(yù)算制”，按照部門(mén)預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出。
　　如何按照行政部門(mén)履行職能需要安排及核定經(jīng)費(fèi)的數(shù)額？財(cái)政部預(yù)算司的一位專家表示，這是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)、難度很大但又是中央部門(mén)預(yù)算工作必須予以準(zhǔn)確把握的重點(diǎn)工作。
　　簡(jiǎn)單講，它通常分為兩步：首先確定該部門(mén)履行的職能，再確定履行此職能需要的經(jīng)費(fèi)。如公安部，其職能之一是維護(hù)公共交通秩序，為履行該項(xiàng)職能需要一定的人員、辦公條件和車輛等。其中，人員經(jīng)費(fèi)、日常辦公經(jīng)費(fèi)屬于“基本支出”，根據(jù)定員定額原則核定；配備的車輛屬于“項(xiàng)目支出”，按照項(xiàng)目申報(bào)制度確定數(shù)量和經(jīng)費(fèi)。
　　“當(dāng)然，這一切的前提必須是該部門(mén)的行政收費(fèi)收入全部上繳國(guó)庫(kù)，取消預(yù)算外資金賬戶�！边@位專家特別強(qiáng)調(diào)指出。
　　目前，中央各部門(mén)編制預(yù)算過(guò)程中根據(jù)各部門(mén)履行職能的重要性，將定額體系劃分為8大類21個(gè)檔次，部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)基本支出——按照定員定額核定，部門(mén)要做的事——項(xiàng)目支出按照輕重緩急排序的方法，根據(jù)財(cái)力的可能予以安排。
　　“如果沒(méi)有財(cái)政部‘部門(mén)預(yù)算’編制制度的改革，預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理恐怕今天還只是一句口號(hào)�！必�(cái)政部的一位老同志說(shuō)。
　　　　“部門(mén)預(yù)算”是基礎(chǔ)
　　在一攬子的改革計(jì)劃中，“部門(mén)預(yù)算”是基礎(chǔ)，因此成為財(cái)政預(yù)算改革的先行軍
　　1999年6月，全國(guó)人大常委會(huì)在審議；1998年中央財(cái)政決算和中央財(cái)政審計(jì)報(bào)告時(shí)提出，要改進(jìn)和規(guī)范中央預(yù)算編制工作：一是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，及時(shí)批復(fù)預(yù)算；二是細(xì)化報(bào)送全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案內(nèi)容，增加透明度，其中，報(bào)送內(nèi)容應(yīng)增加對(duì)中央各部門(mén)的支出。
　　不久，財(cái)政部邀請(qǐng)中央各部部長(zhǎng)座談。樓繼偉在其間表示：“財(cái)政部黨組認(rèn)真研究了全國(guó)人大提出的要求，下決心積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)預(yù)算管理改革�！�
　　此后，財(cái)政部經(jīng)過(guò)與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(QECD)，美國(guó)、澳大利亞預(yù)算部門(mén)的實(shí)務(wù)專家多次研討，最后確定：財(cái)政預(yù)算編制改革在內(nèi)容上應(yīng)實(shí)行部門(mén)預(yù)算，提高部門(mén)支出透明度；預(yù)算編制在范圍上應(yīng)分步實(shí)施“綜合財(cái)政預(yù)算”，保證預(yù)算支出合理性；預(yù)算編制在執(zhí)行上，逐步實(shí)行“國(guó)庫(kù)集中支付制度”和“政府采購(gòu)制度”，強(qiáng)化支出的預(yù)算管理，在這一攬子的改革計(jì)劃中，“部門(mén)預(yù)算”是基礎(chǔ)，因此成為財(cái)政預(yù)算改革的先行軍。
　　部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算編制的通行做法、與中國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算主體“用途”相對(duì)，部門(mén)預(yù)算的最大特點(diǎn)是突出了以預(yù)算主體為“部門(mén)”——在中國(guó)，部門(mén)預(yù)算中的“部門(mén)”是指中央各直屬部委和行政事業(yè)單位，如教育部、科技部、公安部、交通部，環(huán)保局，統(tǒng)計(jì)局、海關(guān)總署等。
　　　　預(yù)算主體“大更換”
　　“部門(mén)”作為財(cái)政資金的分配主體，主要目標(biāo)是提高部門(mén)支出的透明度
　　專家介紹，部門(mén)預(yù)算即以部門(mén)作為財(cái)政資金的分配主體、按部門(mén)職能的需要編制統(tǒng)一、完整的部門(mén)預(yù)算，“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”；部門(mén)預(yù)算中既包括一般預(yù)算的收支，又包括基金預(yù)算的收支以及預(yù)算外收支。
　　在上個(gè)月的中共十六大期間，項(xiàng)懷誠(chéng)表示，要“繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算等財(cái)政支出改革，以提高財(cái)政資金的使用效益”。
　　那么，部門(mén)預(yù)算何以能夠提高財(cái)政資金的使用效益呢？
　　“部門(mén)作為財(cái)政資金的分配主體，主要目標(biāo)是提高部門(mén)支出的透明度，更好地整合部門(mén)資源，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的績(jī)效管理”。
　　財(cái)政部預(yù)算司的有關(guān)人士介紹說(shuō)：“過(guò)去，每個(gè)部門(mén)的預(yù)算資金歸屬不同的政府機(jī)構(gòu)分管，一年到底用了多少預(yù)算資金，不僅部門(mén)自己不知道，政府也不清楚、而實(shí)行部門(mén)預(yù)算——即一個(gè)部門(mén)一個(gè)預(yù)算后，相當(dāng)于一個(gè)部門(mén)一本賬，一年用了多少財(cái)政資金、花到了哪里、怎么花的，用這么多錢為老百姓辦了多少事等等一目了然。”
　　“同時(shí)，對(duì)財(cái)政部來(lái)說(shuō)，哪個(gè)部門(mén)花了多少財(cái)政資金，不僅有賬可查，更可相互比較，從而不僅可以保證總量控制，還有利于實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整�！彼�說(shuō)。
　　　　財(cái)政部的機(jī)構(gòu)“革命”
　　正是這場(chǎng)革命，為2003年中央部門(mén)預(yù)算新體制的全面啟動(dòng)提供了組織上的保障
　　對(duì)照財(cái)政部推行部門(mén)預(yù)算前后的機(jī)構(gòu)設(shè)置，記者發(fā)現(xiàn)，原來(lái)的財(cái)政部基建司、工交司，商貿(mào)司、外事財(cái)務(wù)司、地方司、公共支出司已經(jīng)撤消，同時(shí)新增設(shè)了國(guó)庫(kù)司、國(guó)防司、社會(huì)保障司、教科文司，行政政法司；其中，原來(lái)的公共支出司一分為二，成為新的教科文司和行政政法司，而其他的業(yè)務(wù)司局名稱未變。
　　引人注目的是，一些業(yè)務(wù)司局盡管名稱未改，但業(yè)務(wù)功能已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)變化——由原來(lái)分管某項(xiàng)財(cái)政資金的分配，變?yōu)閷?duì)對(duì)應(yīng)的部門(mén)內(nèi)的財(cái)政資源的配置和管理。對(duì)于記者的有關(guān)疑問(wèn)，財(cái)政部的一位官員淡淡地說(shuō)：“財(cái)政部早在2000年6月就已開(kāi)始在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上動(dòng)‘大手術(shù)’了，變化之大外人無(wú)法想象�！�
　　也就是在此時(shí)，項(xiàng)懷誠(chéng)發(fā)表了財(cái)政部要“革”業(yè)務(wù)司局的“命”、“革”財(cái)政部自己的“命”的行動(dòng)誓言。
　　“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整原則是：各業(yè)務(wù)司局由原來(lái)按預(yù)算收支功能設(shè)置，調(diào)整為按部門(mén)預(yù)算管理要求設(shè)置，以理順財(cái)政部?jī)?nèi)各司局與中央各部門(mén)之間的預(yù)算對(duì)應(yīng)關(guān)系。”財(cái)政部有關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》說(shuō)。自此之后，各業(yè)務(wù)司局手中握有的不再是對(duì)某一項(xiàng)財(cái)政資金的分配權(quán)，而只是對(duì)相應(yīng)部門(mén)資金的管理權(quán)。這意味著，財(cái)政部將自己手中的權(quán)力“作廢”了。
　　據(jù)悉，現(xiàn)在財(cái)政部?jī)?nèi)，部長(zhǎng)提到各業(yè)務(wù)司時(shí)，已習(xí)慣改稱“各部門(mén)管理司”；這就是說(shuō)，財(cái)政部的職能已經(jīng)從“重分配”轉(zhuǎn)向了“重管理”。
　　正是這場(chǎng)革命，為2003年中央部門(mén)預(yù)算新體制的全面啟動(dòng)提供了組織上的保障。
　　　　搭建公共財(cái)政大框架
　　錢是老百姓的錢——公共資金；事是老百姓的事——公共服務(wù)
　　時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)在再回頭看當(dāng)年財(cái)政部?jī)?nèi)部司局的機(jī)構(gòu)調(diào)整，人們發(fā)現(xiàn)其意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“適應(yīng)部門(mén)預(yù)算要求”的認(rèn)識(shí)。
　　新司局的設(shè)置更反映了“公共財(cái)政”的大趨勢(shì)。比如，教科文司、社會(huì)保障司、行政政法司、國(guó)防司都是擴(kuò)大公共支出的方向；而曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中地位舉足輕重的“基建司”，它的撤消預(yù)示著“建設(shè)財(cái)政”使命的完成。
　　2003年將預(yù)算外資金納入統(tǒng)一的預(yù)算收入，更是體現(xiàn)了政府對(duì)公共財(cái)政中公共收入的統(tǒng)一目標(biāo)。
　　“公共財(cái)政”意味著——收入公共、支出公共。財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)此有一個(gè)精辟且通俗的解釋：“公共財(cái)政的公共特性主要源自兩個(gè)方面：其一，錢是老百姓的錢——公共資金；其二，事是老百姓的事——公共服務(wù)�！�
　　三年前從部門(mén)預(yù)算開(kāi)始的這場(chǎng)革命，今天已經(jīng)有了一個(gè)全方位的成果。它預(yù)示著全面搭建的公共財(cái)政框架業(yè)已成型，而2003年全面啟動(dòng)的中央部門(mén)預(yù)算新體制，又將給人們帶來(lái)怎樣的驚訝呢！

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見(jiàn)CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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