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淺析城市建設舉債的理論基礎
淺析城市建設舉債的理論基礎 一、城市建設舉債的理論基礎
城市基礎設施的公共品性質引導我們從公共品理論著手討論。在公共品理論中,公共品有純公共品和混合公共品(或準公共品)之分,純公共品必須同時具有三個特征:效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。其典型例子是國防、行政(或司法)服務。但大多數(shù)公共品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性,介于納公共品和私人品之間,因而只能稱作混合公共品。如教育、政府興建的公園和醫(yī)院、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來說,對純公共品的供給,政府財政應全額負擔,不能依靠市場機制解決,而對于混合性公共品的供給,則應該采取政府和市場共同分擔的原則。就是說,無論純公共品的供給還是混合公共品的供給,政府都有不可推卸的責任,假設政府可以舉債,關鍵是要分清哪些公共品必須由財政資金提供,哪些可以由債務資金提供并且更有效率。
下面考慮政府部門的對公共品的支出。政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出,在一定時期(如一年)的政府支出中,經(jīng)常性支出直接形成當年的社會消費利益,而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當年,而且還同時在今后若干年內發(fā)揮作用,根據(jù)這樣的劃分,政府對公共品的支出大部分都屬于資本性支出,如政府建造的公路、圖書館等混合公共品以及國防、照明等純公共品,它們將在今后很長的時期內為整個社會提供利益,其建造成本不能全部視作當年提供的公共品的成本,而應該分攤到今后的收益年份中去。只有一部分純公共品,如政府必須支付國家公務員的工資、行政辦公費用等,才屬于經(jīng)常性支出,這些支出直接形成當年公共品的成本,它與社會當年受到的公共服務利益直接相關。
政府通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務資金來支付這些公共品支出。在通過稅費等財政手段籌資的情況下,收益者和成本負擔者是一致的,而舉債籌資把公共品的受益與成本負擔分割成兩個不同的時期,使受益者和成本負擔者變得不一致,現(xiàn)在的社會成員免費享用了公共品所帶來的效益,而未來的社會成員則要承擔以往公共品的生產(chǎn)成本。這樣,政府部門的經(jīng)常性支出應由財政資金承擔,如果以舉債收人來承擔當年的經(jīng)常性支出,意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共品的利益,而讓以后的人來承擔償還債務的責任。公共品的受益者
與成本承擔者的分離,難以使公共品的提供達到有效配置的目標,舉債籌資會使公共品的提供規(guī)模超過有效率的提供水平。對于政府部門的資本性支出則不應以財政籌資作為唯一的渠道,通過舉債籌資將成本分攤到今后的各個受益期,將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。因為如果用當年財政資金來承擔當年全部資本性支出,就意味著讓現(xiàn)在的人承擔公共品的全部成本,而讓以后的人免費享受它所產(chǎn)生的效益,從資源配置的角度看,這會使公共品的提供水平低于有效率的水平。
于是可以得出結論,政府部門的經(jīng)常性支出由財政資金支持、資本性支出由小部分財政資金和大部分債務資金共同支持是符合效率要求的。由于政府對部分純公共品的支出和對部分混合公共品的支出都屬于資本性支出,所以政府對絕大部分公共品的支出在使用一部分財政資金的基礎上,都可以以舉債獲得的債務資金來支持。
城市基礎設施主要包括:城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪;供水、燃氣、公共交通、集中供熱、輪渡;園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等(對城市基礎設施公共品的分類見表1)。那么同樣,在這些城市公共品的供給上,只有純公共品中的基礎設施的維護和人員經(jīng)費必須由財政資金支付,其余的純公共品和混合公共品都可以由債務資金供給,即可以通過舉債的方式籌集資金。
表1 城市基礎設施的分類
二、城市基礎設施建設舉債的具體方向
上面的分析明確了絕大部分城市公共品的建設可以而且應該以債務資金來支持,基本消除了舉債進行城市基礎設施建設的疑慮,但是,考慮到政府的還債能力,舉債必須有一定的規(guī)模和限度,因而就必須進一步明確哪些基礎設施更應該舉債,哪些基礎設施使用債務資金進行建設更為高效。
首先把可以舉債的城市基礎設施分成公益性和經(jīng)營性兩類。公益性基礎設施包括城市一般道路、橋梁、隧道、路燈、公共綠地和防洪排澇這些純公共品以及混合公共品中有小部分內部收益但外部收益顯著的一部分城市基礎設施,如給排水設施、園林、環(huán)境衛(wèi)生等;經(jīng)營性基礎設施包括了其余的混合公共品,如自來水、燃氣、集中供熱、公交、地鐵等,它們既有外部收益又有一定內部收益。
對于公益性基礎設施,它們是為城市提供基本公共服務的公共設施,一般不能或者較難直接向服務對象收取費用,且和其他基礎設施項目比起來投資規(guī)模相對不是很大,所以通常由政府撥款投資建設較為合適,目前主要是以財政撥款、城市維護建設稅和少量的收費支持其建設。對于其中規(guī)模稍大的項目,也可以通過舉債的方式進行,但債務本息也應由財政收入償還。
經(jīng)營性基礎設施項目從技術上能夠向服務對象收取費用,又具有一定的內部收益,可以通過經(jīng)營創(chuàng)收,并且其產(chǎn)出一般易于界定,可以強制履行合同,采取競爭方式生產(chǎn),因此在一定程度上可以通過市場的方式解決其運營和發(fā)展的資金。這里市場的方式是指政府利用預算安排和政策安排形成經(jīng)濟刺激,引導民營企業(yè)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn),具體形式包括:政府與民營企業(yè)或國有經(jīng)濟組織簽定生產(chǎn)合約、長期特許經(jīng)營權、租賃承包、政府經(jīng)濟補貼和資助、政府參股等。通過市場提供一方面降低了政府的財政負擔,一方面又能促進公共品和服務的質量。比如供水、燃氣、供熱、公交等,目前基本由市政公用企業(yè)提供,財政的壓力已減輕不少,且隨著市場化的推進,完全可以進一步按照公司法的要求,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完全按市場的方式運作。但是,由于經(jīng)營性基礎設施項目需要在其正常運轉起來以后才可能產(chǎn)生收益,加上其固有的外部性,項目建設的初期投資基本還是須由政府解決。另一方面由于經(jīng)營性基礎設施項目的投資規(guī)模普遍比較龐大,有些大型、特大型項目的投資規(guī)模更是一般項目所不能比擬,僅靠財政資金支持難免十分吃力,所以在這些經(jīng)營性基礎設施項目上,舉債比較必要和可行,這也應該是債務資金的主要使用方向。
三、城市建設舉債的重要途徑——市政債券
我國《預算法》規(guī)定,地方政府不準發(fā)行政府債券,因此政府在搞城市建設時,不得不以各類公司、基金的名義或者各種集資、攤派等手段進行所謂的“多元化融資”(實際是變相舉債),而這些融資借款項目的最終責任承擔者都必然是地方財政,結果造成地方政府顯性和隱性借債劇增、債務管理失控的局面。和這些變相舉債相比,發(fā)行市政債券較容易控制發(fā)債規(guī)模和把握償債能力,保持債務規(guī)模的穩(wěn)定性,因此我國應該考慮借鑒西方國家經(jīng)驗,以發(fā)行市政債券的方式進行城市建設。
1.經(jīng)濟大背景的變化要求允許發(fā)行地方債券�！额A算法》頒布之時,我國正處于短缺經(jīng)濟時期,供給不足、需求過旺是經(jīng)濟運行的主要傾向,地方政府只負責投資決策,不負責投資風險;企業(yè)預算軟約束,熱心于數(shù)量擴張,較少注意經(jīng)濟效益。在這種背景下,宏觀經(jīng)濟政策的主要取向是控制、收縮,《預算法》不準地方政府發(fā)行債券也是當時宏觀經(jīng)濟政策的一種反映。而到現(xiàn)在,我國的經(jīng)濟早已告別短缺,企業(yè)、銀行的運行機制也發(fā)生了質的變化,預算正在硬化,因此宏觀經(jīng)濟的主要取向也由控制需求轉向刺激需求,經(jīng)濟大背景的變化要求對《預算法》作出修改,允許地方政府發(fā)行債券。
2.賦予地方政府舉債權是分稅制的必然。按照分稅制的基本要求,地方各級預算經(jīng)常性收入由本級的稅收、服務性收費和中央(上級)補助組成,以上收入不能滿足需要時,允許發(fā)行地方債券,用以彌補基礎設施建設支出。舉債權是規(guī)范的分稅制下各級政府應有的財權之一。目前,我國已初步建立起劃分事權、財權、稅收權的分級財政體制,賦予地方政府舉債權也屬必然。
3.發(fā)行市政債券將有效推動城市建設。市政債券可以首先在大中城市發(fā)行,與企業(yè)和個人相比,城市是很好的負債主體,城市在全社會中的信譽,僅次于中央政府,優(yōu)于大的企業(yè)集團。通過發(fā)債籌集城市建設資金,主動權操縱在城市政府手中,便于實施,很快就能籌集大量資金,不僅不加重企業(yè)和個人稅費負擔,而且能擴大就業(yè),增加建材、施工、市政設計等企業(yè)和個人的收入。同時,市政債券風險小,相對于儲蓄來說又有免稅的好處,因而又給市民提供了持有多樣化、高質量金融資產(chǎn)的機會,起到繁榮城市經(jīng)濟的作用。一般來說,以負債經(jīng)營城市,其財政盈余出現(xiàn)不會需要超過160年,在發(fā)行市政債券的推動下,城市基礎設施逐步建成,將結束其建設期,進入年稅費收入大于年建設支出的經(jīng)濟繁榮期,形成良性循環(huán)。
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