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政府投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的管理
政府投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的管理 金鐘 錢建寧 陸金方 李宏玉 王書俊 王艷
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,基本建設(shè)為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了物質(zhì)和技術(shù)保證,尤其是政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目對(duì)加速建立強(qiáng)大的社會(huì)主義物質(zhì)基礎(chǔ),發(fā)展科學(xué)文化教育事業(yè),提高最廣大人民群眾的物質(zhì)文化生活水平,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展,一直起著十分重要的作用。本文試就政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀及其對(duì)策作一些粗淺的研究和探討。
一、現(xiàn)狀及問題
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步深入和完善,公共財(cái)政框架與模式的提出,政府投資基本建設(shè)的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來,為刺激消費(fèi),擴(kuò)大內(nèi)需,國家實(shí)施積極的財(cái)政政策,以增大投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加上西部大開發(fā)等政策的出臺(tái),更為基本建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。目前,各級(jí)政府部門正抓住機(jī)遇,調(diào)整思路,大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。政府投資的基本建設(shè)也按照“公共財(cái)政”和市場經(jīng)濟(jì)的要求,逐步退出競爭性領(lǐng)域,建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度也大大地增強(qiáng),基本建設(shè)程序進(jìn)一步完善。但是,政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目目前仍存在著以下幾方面的問題:
1.投融資體制改革進(jìn)程緩慢。改革開放以來,我國在基本建設(shè)投資管理上引入市場機(jī)制,從宏觀管理到微觀運(yùn)行都進(jìn)行了一系列的改革,初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場有序化的格局。但是,仍然存在投資方向不準(zhǔn)確,投資結(jié)構(gòu)不合理,投資效益不高的問題。這主要是投資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒有建立,宏觀調(diào)控體系不順,投資的市場體系不健全,法規(guī)建設(shè)跟不上所致。國家提出的“全面推行項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“項(xiàng)目資本金制度”、“重大項(xiàng)目稽查特派員制度”等等也進(jìn)程緩慢,作為投融資體制改革重點(diǎn)之一的“非公有制經(jīng)濟(jì)”準(zhǔn)入基本建設(shè)市場的制度保障不力。
2.項(xiàng)目決策審批不盡科學(xué)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,國家已對(duì)項(xiàng)目審批采取了下放權(quán)限、減少環(huán)節(jié)等措施,但未能從根本上改變行政性審批的模式。下放到地方的權(quán)限,由于局部利益和缺乏綜合平衡,重復(fù)建設(shè)較多,往往又形成新的結(jié)構(gòu)性失衡。實(shí)際工作中,項(xiàng)目單位或是急功近利,或是疲于應(yīng)付,前期準(zhǔn)備不充分;政府的項(xiàng)目庫建設(shè)亟待充實(shí)和進(jìn)一步加強(qiáng);尤其是基本建設(shè)、城市建設(shè)與開發(fā)、技術(shù)更新與改造還存在著多頭審批的現(xiàn)象,也勢必造成項(xiàng)目決策和審批的不盡科學(xué)。
3.政府投資預(yù)算機(jī)制有待完善。由于我國投融資體制的決策多層次、資金多渠道,政府投資實(shí)際只占到基本建設(shè)投資的一部分,而且政府投資資金中也還劃分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、基金等等,導(dǎo)致政府投資的宏觀調(diào)控地位下降,預(yù)算管理機(jī)制不協(xié)調(diào)。加之長期以來,我國的管理現(xiàn)狀是有預(yù)算分配權(quán)的部門為數(shù)不少,致使管項(xiàng)目的不一定管資金,管資金的不一定管項(xiàng)目的現(xiàn)象存在。隨著國家預(yù)算體制改革的全面推行,進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。
4.項(xiàng)目業(yè)主運(yùn)作不規(guī)范。一是項(xiàng)目管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責(zé)任制,或是指揮部、管委會(huì)模式,還是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制,或是工程總承包責(zé)任制,需進(jìn)一步明確。二是人員素質(zhì)有待提高。基本建設(shè)是專門的科學(xué),有專門的工程知識(shí),有專門的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度,有很高的管理要求,這些都需要項(xiàng)目管理人員有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)。三是基本建設(shè)程序現(xiàn)欠缺,擅自變更設(shè)計(jì)方案、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、資金管理無序的現(xiàn)象屢有發(fā)生。
5.有形建筑市場運(yùn)作欠佳。90年代以來,國家及地方先后出臺(tái)“建筑法”、“建設(shè)工程管理?xiàng)l例”、“招、投標(biāo)管理辦活”等一系列法律、法規(guī),并建立了建設(shè)工程交易市場,對(duì)發(fā)展和提高建筑工程管理水平,改善投資運(yùn)作環(huán)境,起到了很重要的作用。但存在的問題也不容忽視:一是條塊分割嚴(yán)重,地區(qū)封鎖、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷未根本消除,制約著有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報(bào)建程序繁雜,盡管建筑有形市場已建立,但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善,涵蓋范圍還不廣,如環(huán)保、消防等仍無法進(jìn)入其中。三是資質(zhì)結(jié)構(gòu)和市場準(zhǔn)入不合理。目前全國共有建筑企業(yè)90900家,從業(yè)人員3327萬人,等級(jí)以上的建筑企業(yè)45634家,“高、精、尖”且能總承包的企業(yè)卻很少,企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,呈圓桶形,平均規(guī)模偏大,離“金字塔”式的規(guī)模結(jié)構(gòu)差距較大。
6.質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂。一是質(zhì)量、進(jìn)度、投資三者關(guān)系不順,資金不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。二是建筑企業(yè)制度不完善,人員素質(zhì)偏低。三是社會(huì)監(jiān)理還不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。四是政府質(zhì)量執(zhí)法條塊分割,技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏重點(diǎn)和力度。
7.竣工驗(yàn)收的組織及竣工決算審查無有力保障。一是組織單位不明,2000年頒布的《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定,建筑工程應(yīng)由建設(shè)單位組織驗(yàn)收,但許多政府投資的項(xiàng)目仍由行政主管部門組織驗(yàn)收。二是驗(yàn)收范圍應(yīng)包括質(zhì)量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內(nèi)容,但人們往往認(rèn)為竣工驗(yàn)收只是質(zhì)量驗(yàn)收,以質(zhì)量驗(yàn)收證書代替了竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。三是驗(yàn)收的層次階段不規(guī)范。政府投資的項(xiàng)目往往需要指定分包商,但其工作內(nèi)容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報(bào)驗(yàn)時(shí),往往不能如期進(jìn)行。四是竣工決算審查不力。驗(yàn)收完畢后,遲遲不送審決算,或不知是送給財(cái)政、還是審計(jì)、還是建行或是其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。
二、對(duì)策的研究及分析
隨著“入世”的臨近和政府投資體制改革的不斷深化,我國傳統(tǒng)的建筑業(yè)經(jīng)營方式必然會(huì)有所改變,基本建設(shè)領(lǐng)域的國際化、規(guī)范化速度將加快。這樣,借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)做法,學(xué)習(xí)它們比較健全、穩(wěn)定的項(xiàng)目決策審批辦法、工程設(shè)計(jì)審核制度以及招標(biāo)采購制度等等管理經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國的具體實(shí)際,做好政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目管理工作迫在眉睫。
1.深化投融資體制改革。首先要強(qiáng)化投資責(zé)任機(jī)制和投資鼓勵(lì)機(jī)制,大力推行項(xiàng)目法人責(zé)任制,建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制和投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,誰決策、誰負(fù)責(zé)、誰受益,出問題的,一定要追究其行政、經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。其次要合理劃分政府和社會(huì)的投資范圍,凡是市場能夠有效調(diào)節(jié)且不會(huì)導(dǎo)致長期資源配置失誤的領(lǐng)域,應(yīng)由企業(yè)來投資;政府應(yīng)進(jìn)入公益性、基礎(chǔ)性、保障性等市場調(diào)節(jié)“失靈”以及企業(yè)不愿或難以進(jìn)入的領(lǐng)域。最后是對(duì)不同的投資類型實(shí)行不同的管理方式,競爭性投資推向市場;基礎(chǔ)性投資政府積極支持,重點(diǎn)是幫助其拓寬投融資渠道;公益性投資由政府提供保障,同時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)個(gè)人捐贈(zèng)、社會(huì)集資和企業(yè)投資興辦。
2.建立科學(xué)的項(xiàng)目決策審批制度。西方國家通常把項(xiàng)目投資決策審批分為國有投資項(xiàng)目決策和企業(yè)投資項(xiàng)目決策兩種。國有投資的重大項(xiàng)目,由政府主管部門根據(jù)國家制定的各行業(yè)的五年發(fā)展計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)專業(yè)開發(fā)的法律提出具體建設(shè)項(xiàng)目,并提交議會(huì)、內(nèi)閣設(shè)置的由社會(huì)各界有名望、有權(quán)威的人士組成的各類專業(yè)審議會(huì)審定;一般項(xiàng)目則由地方政府或國有企業(yè)提出,由政府主管部門審查決策,決策以后再交項(xiàng)目法人具體組織項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、征地、招標(biāo)施工、投產(chǎn)運(yùn)營、生產(chǎn)管理、債務(wù)償還和滾動(dòng)發(fā)展。資金籌措由項(xiàng)目法人提出,應(yīng)由政府安排的投資由政府主管部門統(tǒng)一安排。而企業(yè)投資項(xiàng)目決策主要由企業(yè)內(nèi)部提出、評(píng)估并交董事會(huì)研究決定。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),按照國家第十個(gè)五年規(guī)劃,加快建立國家或地方政府的投資項(xiàng)目儲(chǔ)備庫,執(zhí)行嚴(yán)格的可行注審批制度,審批合格的儲(chǔ)備項(xiàng)目上升為年度執(zhí)行項(xiàng)目,列入預(yù)算,報(bào)全國或地方人大批準(zhǔn)。并逐步取消非國家性投資項(xiàng)目的審批,實(shí)行報(bào)備案制度,把決策審批的重心轉(zhuǎn)移到政府投資的項(xiàng)目上來。
3.進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算管理機(jī)制。要按照《預(yù)算法》的要求,著眼于滿足社會(huì)公共需要、立足于非營利性、收支行為規(guī)范化這三個(gè)特征,進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算管理,強(qiáng)化預(yù)算約束力,建立完整統(tǒng)一的公共支出預(yù)算。必須消除“越位”與“缺位”,改進(jìn)現(xiàn)有基本建設(shè)投資管理模式,建立以資金引導(dǎo)項(xiàng)目確立投向的新型管理模式,增強(qiáng)財(cái)政對(duì)政府投資的決策權(quán)和主動(dòng)權(quán)。財(cái)政必須要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期論證,參與中長期投資計(jì)劃的制定和工程招投標(biāo)管理,要對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過程的財(cái)政財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督,以保證財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算管理制度、工程概、預(yù)、決(結(jié))算審查制度、效益分析與反饋制度的貫徹與落實(shí)。
4.改革建筑業(yè)管理體制,理順管理關(guān)系。目前的行業(yè)壟斷及條塊分割的建筑業(yè)管理體制,不僅阻礙了建筑市場的公平競爭,而且制約著建筑業(yè)的優(yōu)化配置。要提高我國建筑業(yè)的整體素質(zhì)和競爭能力,營造公平、公正、有效的“軟環(huán)境”,必須建立統(tǒng)一的建筑業(yè)管理體制,隨著“入世”的臨近及政府機(jī)構(gòu)改革的深入,這愈發(fā)顯得迫切和現(xiàn)實(shí)。首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)屬地管理,解決中央各部委和地方政府管理的條塊分割。其次是理清政府監(jiān)管的范圍及程度,在此基礎(chǔ)上重新劃定“三定”方案,重新確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)及責(zé)權(quán)范圍,多余機(jī)構(gòu)該并就開,該轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)。
5.培育和發(fā)展社會(huì)中介機(jī)構(gòu),建立和完善統(tǒng)一、開放、有序的建筑市場。在新的形勢下,當(dāng)務(wù)之急是加速培育一批高素質(zhì)、高水平的社會(huì)中介機(jī)構(gòu),建立以工程咨詢?yōu)楹诵牡男袠I(yè)工作體系,使建筑各環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的組織進(jìn)行對(duì)應(yīng)的服務(wù)和管理,如立項(xiàng)及編制任務(wù)書階段,有工程咨詢公司;招投標(biāo)階段,有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu);施工管理全過程,有社會(huì)監(jiān)理機(jī)構(gòu);資質(zhì)審查和管理可委托行業(yè)協(xié)會(huì);工程概、預(yù)、決(結(jié))算審查,有財(cái)政投資評(píng)審中心或建設(shè)銀行、其他會(huì)計(jì)師事務(wù)所。而政府依法對(duì)它們進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督,進(jìn)行宏觀管理,不干預(yù)它們依法進(jìn)行的各種管理和經(jīng)營活動(dòng),在此基礎(chǔ)上,推動(dòng)和完善統(tǒng)一、有序的有形建筑市場,做到“統(tǒng)一工程報(bào)建”、“統(tǒng)一發(fā)布信息”、“統(tǒng)一交易規(guī)則”、“統(tǒng)一監(jiān)督管理”、“統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”,并積極探索和完善新的科學(xué)有效的招標(biāo)辦法。
6.調(diào)控企業(yè)資質(zhì)結(jié)構(gòu),改革市場準(zhǔn)入制度。作為政府管理 政府投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的管理的市場導(dǎo)向,必須建立真正以總分包體系為基礎(chǔ)的三級(jí)市場。目前,專業(yè)分包和勞務(wù)分包企業(yè)均以工程承包企業(yè)的面目出現(xiàn)在市場上,沒有在各自的層次上分別就位,而國際上流行的則是總分包體制,只有大型企業(yè)才在總承包的層次上競爭,并可跨地區(qū)和在國際上流動(dòng),中小型企業(yè)分別定位于專業(yè)化和勞務(wù)化型,區(qū)域固定分布,既層次分明,又避免了無序流動(dòng)、過度和盲目競爭。由此看來,改革我國資質(zhì)管理辦法勢在必行。首先,必須摒棄地方保護(hù)主義,開放本地市場,讓真正有水平、有能力的企業(yè)能參與競爭。其次應(yīng)重新制定管理辦法,構(gòu)筑起以少數(shù)特大型企業(yè)為核心,總量適度的工程承包企業(yè)為骨干,眾多專業(yè)分包和勞務(wù)分包企業(yè)配合運(yùn)行的總分包隊(duì)伍體系,嚴(yán)格控制比例,形成“金字塔”型的組織結(jié)構(gòu),逐步形成分層次的適度競爭和有序流動(dòng)的格局。第三,培育一批我國建筑業(yè)的支柱性企業(yè),改革目前的若干多級(jí)獨(dú)人法人的子公司橫向聯(lián)合體系,向國際化的縱向聯(lián)合的總分包管理體制過渡。
7.加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理。首先要科學(xué)地對(duì)待投資、質(zhì)量和進(jìn)度之間的關(guān)系,政府直接或間接實(shí)施資金、質(zhì)量等全方位的監(jiān)控,嚴(yán)格按合同籌措資金和控制進(jìn)度,這樣可以減少盲目壓價(jià)、壓資金、壓工期的現(xiàn)象,工程質(zhì)量得以間接保證。其次要規(guī)范和完善社會(huì)監(jiān)理市場,成立監(jiān)理工程師協(xié)會(huì),加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理公司和監(jiān)理工程師的考核管理力度,要求持證上崗并建立人才檔案庫,必要時(shí)向國外開放監(jiān)理市場,促進(jìn)我國監(jiān)理工程師素質(zhì)的提高和建筑管理水平的提高。最后是改革現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范體系,強(qiáng)化政府監(jiān)管力度,把監(jiān)管重點(diǎn)放在結(jié)構(gòu)安全、消防、環(huán)保等“國家強(qiáng)制性”內(nèi)容上,并采用派遣現(xiàn)場監(jiān)督組或特派員的做法,不僅管施工,還要管設(shè)計(jì)甚至財(cái)務(wù)等等。
8.認(rèn)真組織竣工驗(yàn)收,強(qiáng)化竣工
決算審查管理。一是建立三級(jí)驗(yàn)收辦法,即合同約定驗(yàn)收、單項(xiàng)驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收,完善驗(yàn)收內(nèi)容。二是建立驗(yàn)收備案制度,廢除質(zhì)量等級(jí)終身制。三是強(qiáng)化工程竣工決算審查管理制度。
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