|
政府投資基礎(chǔ)建設(shè)項目的管理
政府投資基礎(chǔ)建設(shè)項目的管理 金鐘 錢建寧 陸金方 李宏玉 王書俊 王艷
在我國經(jīng)濟發(fā)展中,基本建設(shè)為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了物質(zhì)和技術(shù)保證,尤其是政府投資的基本建設(shè)項目對加速建立強大的社會主義物質(zhì)基礎(chǔ),發(fā)展科學文化教育事業(yè),提高最廣大人民群眾的物質(zhì)文化生活水平,促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展,一直起著十分重要的作用。本文試就政府投資的基本建設(shè)項目管理的現(xiàn)狀及其對策作一些粗淺的研究和探討。
一、現(xiàn)狀及問題
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步深入和完善,公共財政框架與模式的提出,政府投資基本建設(shè)的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來,為刺激消費,擴大內(nèi)需,國家實施積極的財政政策,以增大投資來拉動經(jīng)濟發(fā)展,加上西部大開發(fā)等政策的出臺,更為基本建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。目前,各級政府部門正抓住機遇,調(diào)整思路,大力發(fā)展經(jīng)濟和促進各項事業(yè)的建設(shè)。政府投資的基本建設(shè)也按照“公共財政”和市場經(jīng)濟的要求,逐步退出競爭性領(lǐng)域,建設(shè)項目的監(jiān)管力度也大大地增強,基本建設(shè)程序進一步完善。但是,政府投資的基本建設(shè)項目目前仍存在著以下幾方面的問題:
1.投融資體制改革進程緩慢。改革開放以來,我國在基本建設(shè)投資管理上引入市場機制,從宏觀管理到微觀運行都進行了一系列的改革,初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場有序化的格局。但是,仍然存在投資方向不準確,投資結(jié)構(gòu)不合理,投資效益不高的問題。這主要是投資的風險約束機制沒有建立,宏觀調(diào)控體系不順,投資的市場體系不健全,法規(guī)建設(shè)跟不上所致。國家提出的“全面推行項目法人責任制”、“項目資本金制度”、“重大項目稽查特派員制度”等等也進程緩慢,作為投融資體制改革重點之一的“非公有制經(jīng)濟”準入基本建設(shè)市場的制度保障不力。
2.項目決策審批不盡科學。根據(jù)經(jīng)濟體制改革和國民經(jīng)濟發(fā)展的要求,國家已對項目審批采取了下放權(quán)限、減少環(huán)節(jié)等措施,但未能從根本上改變行政性審批的模式。下放到地方的權(quán)限,由于局部利益和缺乏綜合平衡,重復建設(shè)較多,往往又形成新的結(jié)構(gòu)性失衡。實際工作中,項目單位或是急功近利,或是疲于應付,前期準備不充分;政府的項目庫建設(shè)亟待充實和進一步加強;尤其是基本建設(shè)、城市建設(shè)與開發(fā)、技術(shù)更新與改造還存在著多頭審批的現(xiàn)象,也勢必造成項目決策和審批的不盡科學。
3.政府投資預算機制有待完善。由于我國投融資體制的決策多層次、資金多渠道,政府投資實際只占到基本建設(shè)投資的一部分,而且政府投資資金中也還劃分為預算內(nèi)資金、預算外資金、基金等等,導致政府投資的宏觀調(diào)控地位下降,預算管理機制不協(xié)調(diào)。加之長期以來,我國的管理現(xiàn)狀是有預算分配權(quán)的部門為數(shù)不少,致使管項目的不一定管資金,管資金的不一定管項目的現(xiàn)象存在。隨著國家預算體制改革的全面推行,進一步完善政府投資的預算機制已成為當務之急。
4.項目業(yè)主運作不規(guī)范。一是項目管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責任制,或是指揮部、管委會模式,還是實行項目法人責任制,或是工程總承包責任制,需進一步明確。二是人員素質(zhì)有待提高�；窘ㄔO(shè)是專門的科學,有專門的工程知識,有專門的財務會計制度,有很高的管理要求,這些都需要項目管理人員有較強的綜合素質(zhì)。三是基本建設(shè)程序現(xiàn)欠缺,擅自變更設(shè)計方案、擴大建設(shè)規(guī)模、資金管理無序的現(xiàn)象屢有發(fā)生。
5.有形建筑市場運作欠佳。90年代以來,國家及地方先后出臺“建筑法”、“建設(shè)工程管理條例”、“招、投標管理辦活”等一系列法律、法規(guī),并建立了建設(shè)工程交易市場,對發(fā)展和提高建筑工程管理水平,改善投資運作環(huán)境,起到了很重要的作用。但存在的問題也不容忽視:一是條塊分割嚴重,地區(qū)封鎖、行政干預、行業(yè)壟斷未根本消除,制約著有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報建程序繁雜,盡管建筑有形市場已建立,但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善,涵蓋范圍還不廣,如環(huán)保、消防等仍無法進入其中。三是資質(zhì)結(jié)構(gòu)和市場準入不合理。目前全國共有建筑企業(yè)90900家,從業(yè)人員3327萬人,等級以上的建筑企業(yè)45634家,“高、精、尖”且能總承包的企業(yè)卻很少,企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,呈圓桶形,平均規(guī)模偏大,離“金字塔”式的規(guī)模結(jié)構(gòu)差距較大。
6.質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂。一是質(zhì)量、進度、投資三者關(guān)系不順,資金不到位現(xiàn)象嚴重。二是建筑企業(yè)制度不完善,人員素質(zhì)偏低。三是社會監(jiān)理還不能發(fā)揮其應有的作用。四是政府質(zhì)量執(zhí)法條塊分割,技術(shù)規(guī)范標準缺乏重點和力度。
7.竣工驗收的組織及竣工決算審查無有力保障。一是組織單位不明,2000年頒布的《建筑工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定,建筑工程應由建設(shè)單位組織驗收,但許多政府投資的項目仍由行政主管部門組織驗收。二是驗收范圍應包括質(zhì)量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內(nèi)容,但人們往往認為竣工驗收只是質(zhì)量驗收,以質(zhì)量驗收證書代替了竣工驗收報告。三是驗收的層次階段不規(guī)范。政府投資的項目往往需要指定分包商,但其工作內(nèi)容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報驗時,往往不能如期進行。四是竣工決算審查不力。驗收完畢后,遲遲不送審決算,或不知是送給財政、還是審計、還是建行或是其他社會中介機構(gòu)。
二、對策的研究及分析
隨著“入世”的臨近和政府投資體制改革的不斷深化,我國傳統(tǒng)的建筑業(yè)經(jīng)營方式必然會有所改變,基本建設(shè)領(lǐng)域的國際化、規(guī)范化速度將加快。這樣,借鑒西方發(fā)達國家的先進做法,學習它們比較健全、穩(wěn)定的項目決策審批辦法、工程設(shè)計審核制度以及招標采購制度等等管理經(jīng)驗,并結(jié)合我國的具體實際,做好政府投資的基本建設(shè)項目管理工作迫在眉睫。
1.深化投融資體制改革。首先要強化投資責任機制和投資鼓勵機制,大力推行項目法人責任制,建立嚴格的投資決策責任制和投資風險機制,誰決策、誰負責、誰受益,出問題的,一定要追究其行政、經(jīng)濟和法律責任。其次要合理劃分政府和社會的投資范圍,凡是市場能夠有效調(diào)節(jié)且不會導致長期資源配置失誤的領(lǐng)域,應由企業(yè)來投資;政府應進入公益性、基礎(chǔ)性、保障性等市場調(diào)節(jié)“失靈”以及企業(yè)不愿或難以進入的領(lǐng)域。最后是對不同的投資類型實行不同的管理方式,競爭性投資推向市場;基礎(chǔ)性投資政府積極支持,重點是幫助其拓寬投融資渠道;公益性投資由政府提供保障,同時也應鼓勵個人捐贈、社會集資和企業(yè)投資興辦。
2.建立科學的項目決策審批制度。西方國家通常把項目投資決策審批分為國有投資項目決策和企業(yè)投資項目決策兩種。國有投資的重大項目,由政府主管部門根據(jù)國家制定的各行業(yè)的五年發(fā)展計劃或?qū)ｍ棇I(yè)開發(fā)的法律提出具體建設(shè)項目,并提交議會、內(nèi)閣設(shè)置的由社會各界有名望、有權(quán)威的人士組成的各類專業(yè)審議會審定;一般項目則由地方政府或國有企業(yè)提出,由政府主管部門審查決策,決策以后再交項目法人具體組織項目的設(shè)計、征地、招標施工、投產(chǎn)運營、生產(chǎn)管理、債務償還和滾動發(fā)展。資金籌措由項目法人提出,應由政府安排的投資由政府主管部門統(tǒng)一安排。而企業(yè)投資項目決策主要由企業(yè)內(nèi)部提出、評估并交董事會研究決定。我們應該學習和借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,按照國家第十個五年規(guī)劃,加快建立國家或地方政府的投資項目儲備庫,執(zhí)行嚴格的可行注審批制度,審批合格的儲備項目上升為年度執(zhí)行項目,列入預算,報全國或地方人大批準。并逐步取消非國家性投資項目的審批,實行報備案制度,把決策審批的重心轉(zhuǎn)移到政府投資的項目上來。
3.進一步完善政府投資的預算管理機制。要按照《預算法》的要求,著眼于滿足社會公共需要、立足于非營利性、收支行為規(guī)范化這三個特征,進一步完善政府投資的預算管理,強化預算約束力,建立完整統(tǒng)一的公共支出預算。必須消除“越位”與“缺位”,改進現(xiàn)有基本建設(shè)投資管理模式,建立以資金引導項目確立投向的新型管理模式,增強財政對政府投資的決策權(quán)和主動權(quán)。財政必須要加強政府投資項目的前期論證,參與中長期投資計劃的制定和工程招投標管理,要對政府投資的基本建設(shè)項目實行全過程的財政財務管理和監(jiān)督,以保證財政基本建設(shè)預算管理制度、工程概、預、決(結(jié))算審查制度、效益分析與反饋制度的貫徹與落實。
4.改革建筑業(yè)管理體制,理順管理關(guān)系。目前的行業(yè)壟斷及條塊分割的建筑業(yè)管理體制,不僅阻礙了建筑市場的公平競爭,而且制約著建筑業(yè)的優(yōu)化配置。要提高我國建筑業(yè)的整體素質(zhì)和競爭能力,營造公平、公正、有效的“軟環(huán)境”,必須建立統(tǒng)一的建筑業(yè)管理體制,隨著“入世”的臨近及政府機構(gòu)改革的深入,這愈發(fā)顯得迫切和現(xiàn)實。首先應強調(diào)屬地管理,解決中央各部委和地方政府管理的條塊分割。其次是理清政府監(jiān)管的范圍及程度,在此基礎(chǔ)上重新劃定“三定”方案,重新確定監(jiān)管機構(gòu)及責權(quán)范圍,多余機構(gòu)該并就開,該轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)。
5.培育和發(fā)展社會中介機構(gòu),建立和完善統(tǒng)一、開放、有序的建筑市場。在新的形勢下,當務之急是加速培育一批高素質(zhì)、高水平的社會中介機構(gòu),建立以工程咨詢?yōu)楹诵牡男袠I(yè)工作體系,使建筑各環(huán)節(jié)都有相應的組織進行對應的服務和管理,如立項及編制任務書階段,有工程咨詢公司;招投標階段,有招標代理機構(gòu);施工管理全過程,有社會監(jiān)理機構(gòu);資質(zhì)審查和管理可委托行業(yè)協(xié)會;工程概、預、決(結(jié))算審查,有財政投資評審中心或建設(shè)銀行、其他會計師事務所。而政府依法對它們進行規(guī)范、監(jiān)督,進行宏觀管理,不干預它們依法進行的各種管理和經(jīng)營活動,在此基礎(chǔ)上,推動和完善統(tǒng)一、有序的有形建筑市場,做到“統(tǒng)一工程報建”、“統(tǒng)一發(fā)布信息”、“統(tǒng)一交易規(guī)則”、“統(tǒng)一監(jiān)督管理”、“統(tǒng)一收費標準”,并積極探索和完善新的科學有效的招標辦法。
6.調(diào)控企業(yè)資質(zhì)結(jié)構(gòu),改革市場準入制度。作為政府管理 政府投資基礎(chǔ)建設(shè)項目的管理的市場導向,必須建立真正以總分包體系為基礎(chǔ)的三級市場。目前,專業(yè)分包和勞務分包企業(yè)均以工程承包企業(yè)的面目出現(xiàn)在市場上,沒有在各自的層次上分別就位,而國際上流行的則是總分包體制,只有大型企業(yè)才在總承包的層次上競爭,并可跨地區(qū)和在國際上流動,中小型企業(yè)分別定位于專業(yè)化和勞務化型,區(qū)域固定分布,既層次分明,又避免了無序流動、過度和盲目競爭。由此看來,改革我國資質(zhì)管理辦法勢在必行。首先,必須摒棄地方保護主義,開放本地市場,讓真正有水平、有能力的企業(yè)能參與競爭。其次應重新制定管理辦法,構(gòu)筑起以少數(shù)特大型企業(yè)為核心,總量適度的工程承包企業(yè)為骨干,眾多專業(yè)分包和勞務分包企業(yè)配合運行的總分包隊伍體系,嚴格控制比例,形成“金字塔”型的組織結(jié)構(gòu),逐步形成分層次的適度競爭和有序流動的格局。第三,培育一批我國建筑業(yè)的支柱性企業(yè),改革目前的若干多級獨人法人的子公司橫向聯(lián)合體系,向國際化的縱向聯(lián)合的總分包管理體制過渡。
7.加強基本建設(shè)項目的質(zhì)量管理。首先要科學地對待投資、質(zhì)量和進度之間的關(guān)系,政府直接或間接實施資金、質(zhì)量等全方位的監(jiān)控,嚴格按合同籌措資金和控制進度,這樣可以減少盲目壓價、壓資金、壓工期的現(xiàn)象,工程質(zhì)量得以間接保證。其次要規(guī)范和完善社會監(jiān)理市場,成立監(jiān)理工程師協(xié)會,加強對監(jiān)理公司和監(jiān)理工程師的考核管理力度,要求持證上崗并建立人才檔案庫,必要時向國外開放監(jiān)理市場,促進我國監(jiān)理工程師素質(zhì)的提高和建筑管理水平的提高。最后是改革現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范體系,強化政府監(jiān)管力度,把監(jiān)管重點放在結(jié)構(gòu)安全、消防、環(huán)保等“國家強制性”內(nèi)容上,并采用派遣現(xiàn)場監(jiān)督組或特派員的做法,不僅管施工,還要管設(shè)計甚至財務等等。
8.認真組織竣工驗收,強化竣工
決算審查管理。一是建立三級驗收辦法,即合同約定驗收、單項驗收、竣工驗收,完善驗收內(nèi)容。二是建立驗收備案制度,廢除質(zhì)量等級終身制。三是強化工程竣工決算審查管理制度。
|