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國庫集中支付制度的模式設(shè)計
國庫集中支付制度的模式設(shè)計 國庫集中支付制度的建立,必須與財政資金的管理運轉(zhuǎn)特性相符合。財政資金不同于以增值為主要目的的民間資金,其使用必須體現(xiàn)出政策性強(qiáng)、控制性高、透明性大、效益性好的特點。據(jù)此,建立國庫集中支付制度應(yīng)把握如下原則:一是效益性原則,即能夠?qū)φY金實施最有效的管理,不僅確保資金成本最低,而且能夠以最快的速度發(fā)揮財政資金的作用;二是控制性原則,即能夠?qū)Y金實行控制和管理,保證用于預(yù)算規(guī)定的用途;三是政策性原則,即能夠保證資金為實現(xiàn)國家財政政策目標(biāo)服務(wù);四是透明性原則,即資金的使用避免層層劃撥帶來的不公開、不透明。
根據(jù)上述原則,理想的國庫集中支付模式是借鑒西方發(fā)達(dá)國家的做法,建立獨立的國庫核算機(jī)構(gòu),財政資金完全由國庫單一賬戶來管理和核算。但由于我國集中支付起步較晚,相關(guān)改革尚未完全到位,還存在一些短期內(nèi)難以解決的問題,要一步到位,難度很大。筆者僅對目前建立具有我國特色的國庫集中支付模式提出如下設(shè)想:
—、機(jī)構(gòu)設(shè)置
建立國庫集中支付必須要有專門的管理機(jī)構(gòu)。按照我國現(xiàn)階段實際情況,國庫集中支付管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在財政內(nèi)部比較可行,由兩部分組成,一是財政內(nèi)部國庫管理機(jī)構(gòu),二是作為財政部門下屬的集中支付機(jī)構(gòu),財政國庫管理機(jī)構(gòu)對集中支付機(jī)構(gòu)起指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。此機(jī)構(gòu)設(shè)置方式比較符合過渡時期實施集中支付的形勢和業(yè)務(wù)需要。
二、財政內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分
按照現(xiàn)階段建立國庫集中支付模式的構(gòu)思和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,實行國庫集中支付制度后,財政內(nèi)部業(yè)務(wù)將主要分成預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩大環(huán)節(jié),預(yù)算編制主要由編制機(jī)構(gòu)來實施,預(yù)算執(zhí)行主要由國庫管理機(jī)構(gòu)和集中支付機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。這使得財政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、財政國庫管理機(jī)構(gòu)、財政集中支付機(jī)構(gòu)成為實施國庫集中支付體系的三大主體。這三個核心主體的職責(zé)分別為:
財政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)根據(jù)收入預(yù)算具體編制部門支出預(yù)算,并編制到人到物,盡可能全面、細(xì)化。
財政國庫管理機(jī)構(gòu)在人民銀行開設(shè)總資金賬戶,統(tǒng)一對財政預(yù)算內(nèi)外資金進(jìn)行管理,資金核算范圍主要是:以前年度政府資金余額;稅收、非稅收收入及贈款;國有企業(yè)股息及利息;中央銀行和國有金融機(jī)構(gòu)利潤;政府投資收益;國有資產(chǎn)銷售收入;政府貸款歸還收入;政府借款收入;預(yù)算外資金收入及其他財政收人。該機(jī)構(gòu)還對集中支付和政府采購等工作進(jìn)行業(yè)務(wù)上和政策上的指導(dǎo)和監(jiān)督。財政集中支付機(jī)構(gòu)要按照統(tǒng)一管理預(yù)算單位支出的需要,分類分戶設(shè)置賬戶,并嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行資金撥付和賬務(wù)處理。
按照以上職責(zé)的劃分,財政國庫管理機(jī)構(gòu)和財政集中支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)聯(lián)系十分緊密,國庫管理機(jī)構(gòu)的資金管理和核算內(nèi)容,相當(dāng)于目前總預(yù)算會計的角色,而集中支付機(jī)構(gòu)主要集中處理和核算各預(yù)算單位支出,相當(dāng)于財政管理機(jī)構(gòu)的二級明細(xì)核算。
三、國庫單一賬戶及預(yù)算部門資金賬戶設(shè)置
國庫集中支付制度一個重要的方面就是實行單一賬戶制度,按照西方及經(jīng)合組織成員國的做法,就是在中央銀行開設(shè)財政部門的總資金賬戶,財政資金均由此賬戶進(jìn)行管理和劃撥,各預(yù)算部門不再設(shè)置資金賬戶。經(jīng)過各國多年的實際運作證明,這種方式起到了規(guī)范財政支出,提高財政資金效益的作用。我國進(jìn)行的國庫集中支付制度應(yīng)予以借鑒,而且根據(jù)集中支付的要求,以后也必將過渡到以人民銀行國庫部門代理單一賬戶的方式。但就目前而言,以人民銀行國庫部門代理單一賬戶方式有較大的困難。一是目前人民銀行國庫部門的資金撥付方式是曲線撥付,而不直接參與聯(lián)行的直接交換,各項支出均由會計部門代為與其他聯(lián)行往來。此種資金結(jié)算方式,相當(dāng)于在人民銀行內(nèi)部再進(jìn)行一次結(jié)算后,再參與各商業(yè)銀行的聯(lián)行往來,
依據(jù)現(xiàn)狀,目前比較可行的賬戶設(shè)置方式為,財政國庫管理機(jī)構(gòu)在人民銀行國庫開設(shè)單一賬戶,財政全部資金統(tǒng)一納入該賬戶中管理,同時財政集中支付機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)普通存款賬戶,并在此賬戶下為預(yù)算撥款單位建立分類分產(chǎn)資金賬戶。財政國庫管理機(jī)構(gòu)按照預(yù)算,將資金撥付到集中支付機(jī)構(gòu)開設(shè)的統(tǒng)一賬戶中,由集中支付機(jī)構(gòu)具體辦理資金劃撥和現(xiàn)金支付。這種方式有兩大優(yōu)勢:一是阻力和壓力比較小,可以在短期內(nèi)迅速大面積鋪開;二是可以避開一些近期難以解決的技術(shù)問題,如人民銀行國庫暫時無法直接進(jìn)行聯(lián)行支付的問題。但此方式只是過渡時期的集中支付賬戶管理模式,單一賬戶將來還要轉(zhuǎn)到中央銀行進(jìn)行統(tǒng)一管理。
財政部門實行單一賬戶后,相應(yīng)的也應(yīng)對各預(yù)算單位的賬戶進(jìn)行改革。關(guān)于預(yù)算單位的賬戶設(shè)置,鑒于各地區(qū)不同的管理體制和預(yù)算單位業(yè)務(wù)量的多少不同,目前有幾種模式可供選擇:
一是完全取消預(yù)算單位資金賬戶,財政集中支付機(jī)構(gòu)代理記賬,并統(tǒng)一進(jìn)行賬務(wù)處理。同時各級預(yù)算單位取消會計崗位,撤銷銀行賬戶,其現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和行政經(jīng)費、事業(yè)費、專款的撥入、支出、往來款項的收付以及日常會計核算監(jiān)督、會計報表編制、會計檔案管理等工作,統(tǒng)一由集中支付機(jī)構(gòu)辦理和承擔(dān)。這種方式,財政集中支付部門的業(yè)務(wù)核算量較大,比較適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)級、中央、省級財政部門也可采取此模式,但對集中支付中心的業(yè)務(wù)管理及電子核算要求較高。
二是保留預(yù)算單位資金賬戶,進(jìn)行備用金核算的管理方式。此方式是第一種方式的變通模式,隨著統(tǒng)一發(fā)放工資改革、政府采購制度改革的完善,預(yù)算單位的主要資金基本由財政統(tǒng)一集中支付,剩余的資金是數(shù)量少事項雜、資金量和重要性都比較小的日常零星支出。這些支出主要是日常的水、電、差旅等公用開支等,統(tǒng)一進(jìn)行集中核算,財政部門業(yè)務(wù)量巨大。按照這些資金的特點,可采取留用備用金的核算方式,即單位資金賬戶仍然保留,但只限定規(guī)定數(shù)額的備用金存儲,預(yù)算單位日常零星開支可在核定的備用金數(shù)額內(nèi)自行支付,備用金額度不足可隨時到財政集中支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金請撥申報,財政集中支付部門在審核各預(yù)算部門的合理開支后,按備用金限額對單位備用金賬戶撥款,補(bǔ)足各用金數(shù)額。此方式對財政部門人手不足,且預(yù)算單位此類業(yè)務(wù)量巨大的地區(qū)比較適合,具體備用金的管理方式可由各地根據(jù)實際情況制定,備用金管理方式也可采用現(xiàn)金支付卡、國庫支票等方式。
三是保留預(yù)算單位資金賬戶,實行會計委派制度。即各預(yù)算單位資金賬戶繼續(xù)保留,大部分資金實行集中支付,暫時無法集中支付的資金繼續(xù)按原渠道撥付預(yù)算單位自行核算。為了加強(qiáng)資金管理,預(yù)算單位的會計實行委派制度。這是目前阻力最小、比較容易做到的一種模式,但離國庫集中支付制度的要求相差較遠(yuǎn),比較適合預(yù)算單位離集中支付中心較遠(yuǎn),或預(yù)算單位業(yè)務(wù)量巨大,財政部門短期內(nèi)無法承擔(dān)的地區(qū)采用。
對預(yù)算部門資金的賬戶管理方式,在財政部門集中支付沒有完善前各地區(qū)可自行設(shè)置,可根據(jù)本地區(qū)的實際情況采取某一方式或結(jié)合采用,但總的原則是盡量減少中間資金賬戶的建立,所有財政資金能直接撥付的直接撥付,減少資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié),而且隨著集中支付制度的完善,預(yù)算單位的資金賬戶應(yīng)逐步減少直至取消。
四、財政支出細(xì)化
為便于集中支付,應(yīng)對財政支出按性質(zhì)進(jìn)行分類,針對資金的不同性質(zhì)通過不同途徑和方式進(jìn)行管理和支付。一是直接支出,也稱采購性支出,由政府采購管理部門通過對招投標(biāo)過程和合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督,并根據(jù)合同金額通知集中支付機(jī)構(gòu)安排撥款。二是間接支出,也稱為轉(zhuǎn)移支出,主要包括對個人(如工資、社會保障等)、對企業(yè)的補(bǔ)貼、對下級的轉(zhuǎn)移支付支出等,它的特點是不能直接形成購買力,這部分支出由集中支付機(jī)關(guān)按預(yù)算和支出進(jìn)度安排撥款。
對于這兩種支出的核算,直接支出管理比較簡單,集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)政府采購機(jī)構(gòu)提供的采購協(xié)議以及相關(guān)驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶,完成支出過程。間接支出的支付比較復(fù)雜些,按照間接支出金額和性質(zhì),又可分為大額集中開支和小額零星開支,大額集中開支,如統(tǒng)發(fā)工資、上下級轉(zhuǎn)移支付等;小額零星開支,如單位日常公務(wù)開支等。大額集中開支核算,按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單,如統(tǒng)發(fā)工資,集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng),將當(dāng)月工資發(fā)放額度提交財政國庫管理機(jī)構(gòu),國庫管理機(jī)構(gòu)按照此額度將款項一筆撥付至工資代理發(fā)放銀行。小額開支十分繁雜,較難處理,各地可根據(jù)預(yù)算單位賬戶管理模式建立相應(yīng)的核算體系,如取消單位賬戶可由財政集中支付機(jī)構(gòu)全部核算,對繼續(xù)保留單位賬戶的可由各預(yù)算單位負(fù)責(zé)此塊資金的開支和核算。
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