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事業(yè)單位財政補助現(xiàn)狀及對策
事業(yè)單位財政補助現(xiàn)狀及對策 我國事業(yè)單位是由國家機關(guān)或者其他組織舉辦,向社會生產(chǎn)和人民生活提供公益性服務,其所創(chuàng)造的價值不能完全用貨幣表現(xiàn),個別收益低于成本,由政府給予財政補助或政策性支持的非營利性的社會服務組織。它集中了國家大部分專業(yè)技術(shù)人才,承擔著教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等大量社會基礎(chǔ)工作,在社會主義物質(zhì)文明精神文明建設(shè)中起著重要作用。事業(yè)單位既不同于國家機構(gòu)、黨派、機關(guān)和社會團體,也不同于企業(yè)單位,它廣泛服務于整個社會各個領(lǐng)域和很多方面。事業(yè)單位也是以腦力勞動者為主體的知識密集型階層,它的主要勞動成果基本上是知識產(chǎn)品,為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件,增進社會福利,不斷滿足人民社會公益需要。事業(yè)單位是因為特定的事業(yè)服務而存在的,事業(yè)服務決定著事業(yè)單位的性質(zhì)和組織形式。事業(yè)單位具有服務性、公益性、非營利性、財政補助性、實體性五個特征。事業(yè)單位不代表國家行使行政權(quán)力,通常以社會公益為主要發(fā)展取向,具有社會和經(jīng)濟雙重屬性,兼顧社會和經(jīng)濟雙重效益;一般以腦力勞動者為主,是人才知識密集程度較高的社會組織。長期以來,事業(yè)單位一直作為行政機關(guān)的附屬機構(gòu),由政府按照行政機關(guān)模式直接管理,作為一種社會組織并未形成符合其自身的發(fā)展規(guī)律和運行機制。因此,已不適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的形勢,改革已成為必然趨勢。
一、事業(yè)單位財政補助現(xiàn)狀和存在的主要問題
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,事業(yè)單位的性質(zhì)、財務管理和內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化,1996年財政部頒布實施了《事業(yè)單位財務規(guī)則》,原來由財政補貼經(jīng)費的事業(yè)單位依據(jù)國家政策,依法組織收入,逐步形成了在國家規(guī)定范圍內(nèi)多渠道籌集資金、多種形式發(fā)展事業(yè)的格局。但政府包辦社會、包攬非公益事務、財政支出越位、按行政模式管理事業(yè)單位的弊端也逐步暴露出來,事業(yè)單位財政補助存在的問題集中表現(xiàn)在以下方面:
1.財政負擔沉重。一是事業(yè)編制管理缺乏長遠規(guī)劃和法制約束,形成了“不封口”的狀況,多次機構(gòu)改革,行政編制雖然減少了,改為或壓到事業(yè)編制中,但財政照常撥付經(jīng)費,財政供養(yǎng)人員繼續(xù)大幅度增長,進一步加劇了“吃飯財政”的困難狀況。二是一些事業(yè)單位行使部分行政事務管理職能,雖然不是行政編制,但是能參照公務員辦法管理,實行機關(guān)工資待遇,這就是所謂政事合一。三是政府主管部門掌握事業(yè)單位人、財、物等內(nèi)部事務管理權(quán),直接管理事業(yè)單位,組織事業(yè)服務。政事職責不分,社會化程度不高,財政補助居高不下。
2.資金效率低下。目前事業(yè)單位經(jīng)費是根據(jù)實有人數(shù)計算的,有多少人頭撥多少經(jīng)費。這種財政補助撥款形式使事業(yè)單位在自身發(fā)展上缺乏有力的經(jīng)濟約束,在就業(yè)、大中專畢業(yè)生分配、軍轉(zhuǎn)干部和機關(guān)富余人員安置困難的情況下,事業(yè)單位作為就業(yè)安置的主渠道,不管事業(yè)服務需要與否,每年仍有幾十萬大學生、軍轉(zhuǎn)干部和機關(guān)富余人員進入,事業(yè)單位人員惡性膨脹,財政不堪重負,人員經(jīng)費比例逐年提高,真正用于發(fā)展事業(yè)方面的支出不斷減少。人員增長超過實際需求,繪事業(yè)單位帶來了嚴重的冗員問題,造成人浮于事,效率低下,浪費嚴重是不言而喻的。
3.財政補助效益差。我國的事業(yè)單位由各級地方政府分層主辦,行政主管部門具體管理。由于涉及產(chǎn)權(quán)、經(jīng)費渠道、人事權(quán)和干部管理,事業(yè)單位被行政主管部門視為自有,事業(yè)單位之間不存在目的為擴大規(guī)模效益的合并轉(zhuǎn)移,規(guī)模不足已成為困擾事業(yè)單位發(fā)展的普遍問題。一是布局分散,浪費人力、物力、財力。二是部門之間各自為政,條塊分割、重復投資、學校重復建設(shè)、專業(yè)重復設(shè)置。三是事業(yè)單位盲目發(fā)展給國家財政帶來沉重負擔,反過來,財政負擔過重又造成事業(yè)單位經(jīng)費不足。
二、改革事業(yè)單位財政補助的指導思想和原則
(一)改革事業(yè)單位財政補助的指導思想
按照社會公益性程度,結(jié)合政府機構(gòu)改革和事業(yè)單位體制改革的要求,實行政事、事企分開,對原有事業(yè)單位的性質(zhì)進行重新界定。剔除過時性職能,剝離政府性職能,強化服務性職能,緊緊圍繞“面向社會,走向市場”的改革思路,將所有應該自立能夠由市場調(diào)節(jié)的事業(yè)單位逐步推向市場,使財政補助的事業(yè)單位只占事業(yè)單位總數(shù)的極少數(shù)。
(二)改革事業(yè)單位財政補助的原則
1.社會共同需要的原則。社會共同需要是國家從事社會管理、維護社會存在、促進社會發(fā)展的基本公共需要。這種需要的滿足過程與手段有:一是代表全社會共同利益和長遠利益的事務;二是只有社會出面組織實施才能實現(xiàn)的事務;三是私人和企業(yè)一般不愿意從事或無能力從事,又是社會存在和發(fā)展必需的非盈利性事務。按照社會共同需要的原則,財政補助范圍僅限定在具有社會公益型和準公益型的事業(yè)單位。對社會公益型和準公益型事業(yè)單位,要重新進行合理的分類,按非盈利性和公益程度確定財政補助范圍。社會公益型事業(yè)單位,是完全由政府介入的領(lǐng)域或事務,具有非排他性和競爭性,不可能由市場機制配置和調(diào)節(jié),為維護其政黨發(fā)展的需要,列入財政基本保證經(jīng)費供給的范圍,但并不等于財政完全包下來。準公益型事業(yè)單位,是部分由政府介入的領(lǐng)域或事務,屬于市場和政府共同配置資源的范圍,具有滿足社會共同需要的屬性,又在一定程度上滿足私人消費的需要,有可能引進市場機制,財政對其實行定額或者走向補助。經(jīng)營性事業(yè)單位,所提供的產(chǎn)品或事業(yè)服務具有排他性和競爭性,不屬于財政資金補助范圍。
2.政事和事企分開的原則。目前地方事業(yè)單位情況比較復雜,有依照公務員系列管理的事業(yè)單位、行使部分政府行政職能的事業(yè)單位、社會公益型事業(yè)單位、準公益型事業(yè)單位和經(jīng)營型事業(yè)單位。要本著政府與市場職能分開的原則,做到政事。事企分開。一是政事分開。要合理劃分黨政機關(guān)與事業(yè)單位的職責,依照公務員系列管理的事業(yè)單位和承擔部分行政職能的事業(yè)單位,不符合事業(yè)單位的特征,不適應社會主義市場經(jīng)濟體制政事分開以及事業(yè)單位社會化的要求,應將行政管理職能原則上交歸行政機關(guān),一時難以劃分開的,可以作為過渡,通過行政機關(guān)授權(quán)方式,由事業(yè)單位承擔。二是事企分開。經(jīng)營性事業(yè)單位,不屬于財政補助范圍,應進入市場。按市場配置資源的運行方式,其生存和發(fā)展空間比較大的,政府為其創(chuàng)造一定的外部環(huán)境,在規(guī)定時間內(nèi)轉(zhuǎn)體改制,不再作為事業(yè)單位管理。三是推進事業(yè)單位社會化,逐步打破事業(yè)單位的條塊分割。從增強事業(yè)單位社會效益和減輕財政負擔大局出發(fā),改變事業(yè)單位設(shè)置和服務對象存在條塊分割的現(xiàn)象。
3.綜合財政預算原則。按《事業(yè)單位財務規(guī)則》的規(guī)定,針對不同類型事業(yè)單位實際情況,確定財政補助程度,劃分為財政基本保證經(jīng)費、定額或者定項補助的形式。要在認真分析各類型事業(yè)單位的不同性質(zhì)和業(yè)務特點,以及研究其收入來源構(gòu)成和穩(wěn)定程度的基礎(chǔ)上,實行綜合預算管理和決算審計制度。
4.調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局的原則。按照優(yōu)化資源配置的要求,從整體上對事業(yè)單位進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化布局,保留職能獨立、業(yè)務不能兼容的單位;撤銷和歸并職能或性質(zhì)相同或相近的單位;轉(zhuǎn)體改制不適宜事業(yè)單位管理的經(jīng)營項目和不屬于事業(yè)單位性質(zhì)的所屬單位。
5.市場與政府相結(jié)合的原則。對每類事業(yè)單位必須按照市場經(jīng)濟的要求,重新予以定性和定位。按照凡是應該由政府舉辦的事業(yè),要重點保證;凡是不體現(xiàn)政府職能或社會公共利益的事業(yè),都應推向市場;凡是市場能夠解決的事情政府就不介入。事業(yè)單位財政補助范圍可劃分若干種情況區(qū)別對待:一是對由國家興辦的完全社會公益性、福利性事業(yè)單位,在合理布局、調(diào)整結(jié)構(gòu),定崗、定員、定編的基礎(chǔ)上,財政按維持其正常發(fā)展的需要給予補助,以促進事業(yè)發(fā)展和社會進步。二是對國家興辦的收入比較穩(wěn)定,又具有較大公益性和福利性的事業(yè)單位,財政可根據(jù)國家事業(yè)發(fā)展計劃和單位收支情況給予適當補助。并制定經(jīng)費自給規(guī)劃,逐步縮小財政補助份額。三是對同一事業(yè)性質(zhì)不同類型單位,要區(qū)別對待,制定明確的分門別類政策,便于規(guī)范運作。
三、事業(yè)單位財政補助改革的幾點建議
1.加快事業(yè)單位體制改革。目前事業(yè)單位體制改革應與界定事業(yè)單位財政補助范圍結(jié)合起來,一是要改變條塊分隔的現(xiàn)狀,實行衛(wèi)生、教育。文化、科研體制等的改革,減員增效,職能重復的事業(yè)單位以合并為主。二是具備走向市場的事業(yè)單位要從財政補助范圍中分離出來,實行企業(yè)化管理,逐步提高自主經(jīng)營、自擔風險的能力。
2.深化改革,使事業(yè)公共支出體現(xiàn)公平原則。一要進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。建議中央財政適當提高公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付的比例,以使各地區(qū)的公共事業(yè)服務的范圍、質(zhì)量處在大致相同的水平上,體現(xiàn)公平原則。二要重新界定法定增長支出的范圍。在界定事業(yè)單位財政補助范圍基礎(chǔ)上劃定法定增長的范圍,財政只保證教育、科技、農(nóng)業(yè)等社會公益性支出法定增長。三要考慮確定標準、劃分財政補助范圍時,綜合分析各地財力水平,要在突出一般性的同時兼顧特殊性。
3.加快社會保障制度改革的步伐,建立全社會的安全保護網(wǎng)。要逐步建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險制度,逐步擴大社會保障的覆蓋面,增加受益人群。
4.加強財政對事業(yè)單位機構(gòu)編制的宏觀管理。事業(yè)單位機構(gòu)和編制的不合理膨脹,是因為有其存在的資金渠道。一是財政資金供給;二是各種收費渠道籌資。加強對事業(yè)單位編制的宏觀管理,切斷所有超編機構(gòu)人員的資金來源,其存在就難以成為現(xiàn)實。要在界定事業(yè)單位財政補助范圍的基礎(chǔ)上,建立事業(yè)單位編制的預算約束機制,研究制定對財政供養(yǎng)人員實施總量控制以及人員編制與可用財力掛鉤的辦法,把補助事業(yè)單位的編制控制在與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的范圍內(nèi),由財力來決定編制。一是人員編制由財政、人事、編制部門三家一起研究,報本級人民代表大會備案,不可隨意突破;二是財政對事業(yè)單位實行編制、經(jīng)費雙向控制辦法,協(xié)同有關(guān)部門,認真核定編制和經(jīng)費,對超編人員堅決停止財政補助,輔之于節(jié)編有獎、超編受罰的激勵措施。
5.建立事業(yè)單位運行新機制,優(yōu)化和提高資金配置效益。一是建立事業(yè)單位投資主體多元化機制,優(yōu)化資源配置。二是優(yōu)化事業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)布局,提高資金配置效益。
重新界定事業(yè)單位財政補助范圍,事關(guān)發(fā)展和穩(wěn)定的大局,需要穩(wěn)步推進。要注意以下幾個問題:一是要認真搞好調(diào)查研究,做好基礎(chǔ)性的工作,如摸清事業(yè)單位現(xiàn)狀,分門別類制定相應的財政政策,本著穩(wěn)步推進,先行試點,取得經(jīng)驗后再逐步推開的原則進行;二是對事 事業(yè)單位財政補助現(xiàn)狀及對策業(yè)單位進行科學分類,不同行業(yè)。不同類別、不同經(jīng)費來源的事業(yè)單位,在設(shè)計財政補助改革方案和步驟上要體現(xiàn)各自的特點,切忌“一刀切”;三是要發(fā)揮事業(yè)單位和主管部門的積極性,爭取財政支出改革所涉及到的部門都能積極合作,協(xié)調(diào)配合,爭取獲得事半功倍的效果。
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