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中國財政的轉(zhuǎn)型
中國財政的轉(zhuǎn)型 中國財政模式正在經(jīng)歷一場深刻的轉(zhuǎn)型,即從傳統(tǒng)的生產(chǎn)性財政模式轉(zhuǎn)向與市場經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的公共財政模式。所謂公共財政,指的是國家或政府為時常提供公共服務(wù)的分配活動,它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型和模式。
公共財政是社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的補(bǔ)充。市場的失靈,主要有以下兩大類:一類是市場機(jī)制幾乎完全難以將資源和要素配置于其間的活動。它主要包括以下內(nèi)容:(1)建立國家防務(wù)等活動;(2)維持社會秩序等活動;(3)建立公共工程活動;(4)為市場競爭提供必要的規(guī)則;(5)再分配以糾正社會木公程度;(6)穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。另一類是市場機(jī)制能夠配置資源和要素于其間,但由于價格信號的木正確而難以達(dá)到效率的市場失效。這類失效主要有:(1)外溢性的影響;(2)自然壟斷的影響。但并非所有的市場失效都必須彌補(bǔ),只有當(dāng)市場失效和危害到市場的正常運轉(zhuǎn)時,市場才會對政府提出彌補(bǔ)要求。
在充分尊重市場機(jī)制作用的前提下,仍然發(fā)生了市場失效,這是市場機(jī)制本身的作用特點所決定的。這樣,依靠市場機(jī)制所使用的方式和手段,是無法克服市場失效的。這就需要非市場的方式和手段。而政府及其公共財政恰好是以非市場的方式,按非市場的程序,在非市場的領(lǐng)域,以非市場的目的來展開行動的。這使得公共財政直接表現(xiàn)為是市場的一種對立物和異己力量,從而可能干預(yù)、影響乃至否定市場活動。正因為如此,當(dāng)市場本身無能為力,而只能依靠非市場的方式才能克服市場失效之時,只有非市場的公共財政不僅必須存在,而且還能發(fā)揮強(qiáng)有力的彌補(bǔ)市場失效的積極作用。但是,公共財政的非市場性又具有對市場的直接危害能力,這又決定了公共財政只能活動于市場失效的范圍內(nèi)。
責(zé)任法則是公共財政中最基本的資源使用原則。按照這一原則,資源使用者必須對資源提供者負(fù)責(zé)。具體地說,有關(guān)資源使用的決策必須根據(jù)提供者的意愿做出,并接受提供者的監(jiān)督和制約。
在社會分工的背景下,擁有資源的人往往并不是使用資源的人,兩者之間的分離產(chǎn)生了典型的委托代理關(guān)系。委托人擁有并讓渡一部分資源給代理人,代理人技委托人的意志與要求做出有關(guān)資源使用的決策。
在我國的市場經(jīng)濟(jì)條件下,典型的委托代理關(guān)系發(fā)生在政府與納稅人之間,經(jīng)濟(jì)市場上通行的責(zé)任法則在這里自然是適應(yīng)的。政府使用的稅款是納稅人提供的資源,責(zé)任法則要求政府必須就稅款使用問題向納稅人負(fù)責(zé),受納稅人的制約與監(jiān)督。
因此,在公共財政模式中,政府的基本財政政策以及它所依存的財政制度,必須明確地體現(xiàn)和貫徹法則的精神,其中包括:
(1)政府預(yù)算程序中保證足夠的公開性和透明度。
(2)財政事務(wù)實行法制化和程序化運作。
(3)以立法機(jī)關(guān)為軸心協(xié)調(diào)財政事務(wù)中的各種利益和矛盾。
(4)政府的財政活動接受國家審計機(jī)關(guān)的獨立審計。
公共產(chǎn)品有以下幾個特點:(1)公共產(chǎn)品具有效用的木可分割性。公共產(chǎn)品是向整個社會共同提供的。其效用覆蓋全體消費者,整個社會的人共同擁有,共同分享,并不能有某個人獨占。(2)公共產(chǎn)品的消費具有非排他性。在公共產(chǎn)品的效用覆蓋范圍內(nèi),任何個人、家庭或企業(yè)對它的享用,并不影響和妨礙其他人,即每新增一個人享用公共產(chǎn)品的邊際成本為零。(3)公共產(chǎn)品具有收益的木可阻止性。任何人包括公共產(chǎn)品的提供者都不可能阻止他人享受公共產(chǎn)品。
在市場經(jīng)濟(jì)中,由于公共產(chǎn)品本身所特有的特點,私人的行動在自私自利的本性驅(qū)使下,將產(chǎn)生個人最不愿見到的結(jié)果。公共產(chǎn)品的特點,決定了“囚犯困境”現(xiàn)象的存在。無需付出相應(yīng)的價格,只要別人提供了公共產(chǎn)品,自己就能夠享受到該產(chǎn)品。對于追求自身利益最大化的市場活動主體來說,顯然每個人都希望別人提供而自身“搭便車”。如果公共產(chǎn)品完全由私人市場來提供,則將可能導(dǎo)致無人提供公共產(chǎn)品的局面和結(jié)果。這樣最終將導(dǎo)致私人利益極大的損害。由此可見,公共產(chǎn)品的提供不能像私人產(chǎn)品那樣通過市場來提供,而應(yīng)采取大規(guī)模集體行動,迫切需要政府的介入。
政府最基本、最重要的職能就是有效率的提供公共產(chǎn)品。政府職能的界定是一個很有爭議的話題。但是,大多數(shù)可能贊同這樣一個經(jīng)得起考驗的觀點:政府應(yīng)該干人們不愿去干,或者單獨依賴自己的力量干得不那么好而人們又都需要的事務(wù),核心則是公共產(chǎn)品的供應(yīng)。公共產(chǎn)品需要大規(guī)模的集體行動,因而成為最典型的公務(wù)事務(wù)排了國防、法律與公正產(chǎn)權(quán)、保護(hù)、貨幣穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)這類經(jīng)典性的例子外,基本衛(wèi)生保障、基礎(chǔ)教育、太空探索、許多公共基礎(chǔ)設(shè)施乃至好的公共政策,都是公共產(chǎn)品清單中的成員。因此,以往理解,公共財政模式負(fù)載著政府的一個重大使命:向社會成員有效率的提供各類公共產(chǎn)品。這是支撐公共財政模式的基石。
公共產(chǎn)品的收益范圍原則是公共財政理論中的一個重要問題。收益原則并不包括全部公共產(chǎn)品,只適用于受益范圍而確定的各級政府職能。收益原則理論認(rèn)為,雖然公共產(chǎn)品的享用受到區(qū)域制約,有些公共產(chǎn)品的收益范圍是全國性的,另一些則存在地域的限制,要求財政結(jié)構(gòu)由各級政府的財政所組成,即要求實行分級財政體制。換句話說,就是要求以分權(quán)基礎(chǔ)上的制衡作為處理政府間財政關(guān)系的最高指導(dǎo)原則。要保證公共產(chǎn)品的有效供應(yīng),在各級政府決策中實施真正意義上的財政分權(quán)制是不可分的,即通過賦予地方政府一定的自主權(quán)以便獨立地進(jìn)行財政決策。這概念所包含的基本內(nèi)容有:
(1)賦予地方政府一定的課稅權(quán)和較充足的財力。
(2)地方政府必須承擔(dān)地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)責(zé)任。
(3)允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。
經(jīng)濟(jì)效率要求凡是可能供應(yīng)公共產(chǎn)品的權(quán)力盡量下放給掌握了更多信息的那一層政府,除非這些公共產(chǎn)品的人際偏好差異非常小。不同層次的政府在獲得信息方面具有不同的比較優(yōu)勢。個人優(yōu)于他人,家庭優(yōu)于社會組織,而社會組織則優(yōu)于政府。在政府內(nèi)部,則是地方政府優(yōu)于上級政府和中央政府。從可能性來看,地方政府可能未必一定能比中央政府掌握更多的有關(guān)地方性公益物品的需求信息,但是地方政府更了解本地居民的需求。因此公共產(chǎn)品的供應(yīng)責(zé)任應(yīng)盡可能下放到能夠控制成本與利益外溢的最小的地理范圍的轄區(qū)內(nèi)。
人們對全國公共產(chǎn)品與地方公共產(chǎn)品的偏好差異程度是不同的。對地方公共產(chǎn)品的偏好差異非常大,但對于國防等全國性公共產(chǎn)品的偏好差異雖然存在,但并不大,可以粗略地稱為“偏好一致性”公共產(chǎn)品。政府分權(quán)通過使地方政府的財政決策更貼近人民大眾,從而最大程度地利用地方政府在公共產(chǎn)品有效供應(yīng)中所具有的信息優(yōu)勢。
地方政府不僅了解更多的偏好信息,也了解更好的偏好信息,甚至對于一部分全國性的公共產(chǎn)品(如省際高速公路)也是如此。因此,全國性公共產(chǎn)品的決策權(quán)及融資責(zé)任雖然直劃歸中央,但將其管理責(zé)任下放到地方是非常合適的。社會保障就是一個很好的例子。
財政分權(quán)制不僅可以更好地照顧當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笤竿?也可以使當(dāng)?shù)鼐用窀玫乇O(jiān)督政府,參與其財政決策過程,增加付稅的意愿,增加官員的責(zé)任心。因此法律賦予各級政府的財政自主權(quán)必須受到尊重。高層級政府的行動或決策如果損害了低層級政府的合法權(quán)益和合法執(zhí)能的行使,后者應(yīng)該受到必要的補(bǔ)償。每個決策者和決策機(jī)構(gòu)在財政事務(wù)中承擔(dān)的責(zé)任,在法律上必須是清楚無誤的。
推進(jìn)公共財政建設(shè),民主與法制必須先行。在社會主義國家中,黨和政府了解人民群眾的偏好具有重要的意義。黨的干部和政府官員之所以必須走群眾路線,從群眾中來,到群眾中去,了解群眾的疾苦,傾聽群眾呼聲,說到底就是為了獲取人民群眾對于公共財政的偏好信息,并對這些信息做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。
黨的干部和政府官員其實都是人民群眾的公仆,是人民群眾用自己的資源所雇傭的公仆。公仆必須遵守游戲規(guī)則,就是“拿人錢財,替人消災(zāi)”。也就是說要按人民群眾的意愿提供他們所需要的公共產(chǎn)品。而對這一法則的違背必然導(dǎo)致腐敗。什么是腐敗?通俗的講腐敗就是“拿人錢財,替己消災(zāi)”。也就是說,拿納稅人的稅款謀取個人或單位的私利,而不是為納稅人提供偏好的公共產(chǎn)品。因此,民主制度的完善程度,可以通過公共產(chǎn)品有效供應(yīng)程度加以檢驗。
不難發(fā)現(xiàn)在民主制度較為完善的國家,公民在總體上能夠享受較高質(zhì)量與較高水平的公共產(chǎn)品。而在民主制存在這樣或那樣的缺陷,腐敗盛行的國家中往往會造成,一方面亭臺樓閣窮奢極欲,另一方面基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足或年久失修;一方面利用公款大吃大喝,另一方面教育、司法、社會秩序等資金嚴(yán)重不足。由此,公共財政模式的質(zhì)量問題值得特別關(guān)注,因為納稅人是高質(zhì)量的公共財政模式的最大受益者,也是低質(zhì)量公共財政模式的最大受害者。
民主制的完善過程中必須要有完善的法律保障。公共財政應(yīng)是法制財政,而決不能夠是人治,法制取代人治是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。法制是實施有效財政管理的必要條件。征稅、公共支出、預(yù)算、公債和其他財政事務(wù)屬于典型的同時也是極為復(fù)雜的公共事務(wù),直接或間接地涉及每個公民的社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。如果實行人治,勢必弊端從生。在法制不健全的國家,財政領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象極多,個人私欲的極度膨脹,必將導(dǎo)致侵吞財政資源的現(xiàn)象時有發(fā)生,且極難根治。總之,有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的法制原則,必須長久的、不折不扣的堅持。
我國市場經(jīng)濟(jì)體制和財政模式的變革必須要有明確的目標(biāo)引導(dǎo)并盡快付諸實施。構(gòu)建公共財政框架體系正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期財政職能根本轉(zhuǎn)化的客觀要求。所以我們所要構(gòu)建的財政體系,必須從體制轉(zhuǎn)軌的要求出發(fā),要符合市場經(jīng)濟(jì)的一般原則,符合財政預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)和方法,必須與政府職能的范圍和方向相適應(yīng),要充分體現(xiàn)和滿足公共需要。服從政府職能轉(zhuǎn)變以及與我國國情和財力水平相適應(yīng)的原 中國財政的轉(zhuǎn)型則,因此,我們提出把中國公共財政體系構(gòu)建為“有中國特色的公共財政”,即:為了適應(yīng)建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,政府代表國家為市場提供公共服務(wù)、增進(jìn)市場效率,并借以改善社會主義初級階段的制度基礎(chǔ)的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動。
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