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如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的最大控制
如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的最大控制 建國以來,我國創(chuàng)造和積累了龐大的國有資產(chǎn),這是一筆巨大的財(cái)富,對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和社會(huì)主義制度的鞏固發(fā)揮了重大的作用。但是由于歷史原因,國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局不合理,相當(dāng)一部分運(yùn)營效率低下,不僅導(dǎo)致了國有資產(chǎn)主導(dǎo)作用和整體效率沒有充分發(fā)揮出來,而且造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)。在建立和完善社會(huì)主義市場體制和經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢下,探索國有資產(chǎn)經(jīng)營方式,提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率,成為當(dāng)前一個(gè)迫切而重要的理論和實(shí)踐問題。本文結(jié)合當(dāng)前理論界的討論和實(shí)踐中掌握的情況,對這一問題進(jìn)行一些思考和探討,以期能夠?qū)Y產(chǎn)經(jīng)營的政策設(shè)計(jì)和實(shí)際操作有一定的參考價(jià)值。
一、問題的提出
目前,我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)已近7萬億元,山東省有近3000億元�？偭烤薮蟮膰匈Y產(chǎn)構(gòu)成了國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雄厚基礎(chǔ)。但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國有企業(yè)改革深化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,國有資產(chǎn)運(yùn)營中的問題越來越顯現(xiàn)出來,主要表現(xiàn)在:
(一)國有資產(chǎn)“出資人”不到位。國有財(cái)產(chǎn)歸社會(huì)成員共同所有,但任何社會(huì)成員都不能單獨(dú)占有或使用國有企業(yè)資產(chǎn),政府代表社會(huì)成員行使所有者權(quán)力,由于政企不分,又缺乏對國有資產(chǎn)有效的績效考核機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制,這就導(dǎo)致國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)是虛置的,難以落實(shí)到具體的資產(chǎn)上,形成了“出資人”缺位的問題。在這種“缺位”的情況下,企業(yè)既不能負(fù)盈也難以負(fù)虧,既不能形成有效的激勵(lì)與約束機(jī)制,也難以形成發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力。國有企業(yè)的這種情況,在上市公司中同樣存在。在這種資產(chǎn)被視為“無主”或“無本”的情況下,很容易導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”,使企業(yè)的經(jīng)營管理者實(shí)際上代替國家行使資產(chǎn)的所有權(quán),出資人所應(yīng)享有的占有、使用、收益和處置等機(jī)能,都是由經(jīng)營者在越位代行。企業(yè)往往不是根據(jù)資產(chǎn)所有者即國家的意愿來推進(jìn)資產(chǎn)運(yùn)營,而是根據(jù)企業(yè)自身的利益或經(jīng)營者個(gè)人的好惡來決定經(jīng)營方式和方向,決定收入分配。企業(yè)經(jīng)營者首先關(guān)心的不是所有者——國家的權(quán)益,有許多經(jīng)營者搞“短期行為”,該攤的費(fèi)用不攤,該提取的基金不提,該投入的不投入。據(jù)調(diào)查,目前許多企業(yè)對“兩則兩制”規(guī)定的企業(yè)應(yīng)攤費(fèi)用,應(yīng)提取的技術(shù)開發(fā)費(fèi)、折舊等,攤提嚴(yán)重不足,還有許多企業(yè)長年不進(jìn)行設(shè)備更新投入,企業(yè)設(shè)備陳舊,固定資產(chǎn)凈值率不斷下滑的問題相當(dāng)突出。而另一方面,必然導(dǎo)致虛增利潤,多提工資、資金等,致使企業(yè)有形成“空殼”的趨勢。同時(shí),“內(nèi)部人控制”也對國有資產(chǎn)的流動(dòng)重組形成了阻礙。
(二)國有資產(chǎn)運(yùn)營效率不高。國家性質(zhì)和社會(huì)制度決定了我國國有資產(chǎn)運(yùn)營要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩大目標(biāo)。社會(huì)效益著重反映在國有資產(chǎn)能夠有效地控制國民經(jīng)濟(jì)的命脈和大部分主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門,提供社會(huì)公共產(chǎn)品和必要的社會(huì)保障服務(wù),以及提供就業(yè)等。經(jīng)濟(jì)效益是指國有資產(chǎn)要同其它形式的資本一樣追求利潤和回報(bào),實(shí)現(xiàn)保值增值,以最小的國有資產(chǎn)達(dá)到最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)全國第五次清產(chǎn)核資的數(shù)據(jù),國有企業(yè)戶數(shù)和資產(chǎn)總額在工業(yè)、交通郵電、商貿(mào)企業(yè)中的比重分別為26.2%和 51. 3%、 4.4%和11. 6%、 42%和18.3%,可見國有資產(chǎn)數(shù)量雖然龐大,但配置分散,戰(zhàn)線過長。這種結(jié)構(gòu)和布局的不盡合理,又影響了國有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。據(jù)分析,目前我國經(jīng)營性國有資產(chǎn),基本上處于三個(gè)“三分之一”的狀態(tài),即三分之一因經(jīng)營不善處于虧損,在經(jīng)營動(dòng)態(tài)中流失;三分之一因產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理致使生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩,在閑置的靜態(tài)中流失;只有剩余的三分之一能夠真正盈利產(chǎn)生效益。
(三)國有資產(chǎn)控制力不強(qiáng)。由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)片面追求“一大二公”,以及對公有制實(shí)現(xiàn)形式這一根本問題認(rèn)識(shí)不清等歷史原因,形成了我國國有資產(chǎn)分布的獨(dú)立形式,在國有資產(chǎn)控制的領(lǐng)域,幾乎很少有其他社會(huì)資本存在。即使在近幾年,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國有企業(yè)改革步伐加快,不斷探索公有制實(shí)現(xiàn)的多種形式,國有資產(chǎn)與社會(huì)資本的融合及對社會(huì)資本的引導(dǎo)和控制有所增強(qiáng),但仍沒有達(dá)到應(yīng)有的水平。主要表現(xiàn)在:一是國有資產(chǎn)利用資本市場調(diào)度社會(huì)資本能力不足。據(jù)國泰君安證券研究所統(tǒng)計(jì),截至1999年底,深滬兩市上市公司的國有股為 1803億股,占總股本比重達(dá)62%左右。從山東看,3000億經(jīng)營性國有資產(chǎn)上市的僅300億元左右,而國有資產(chǎn)就占到150億元。這說明,目前在上市公司中,全國和山東分別以62%和50%的國有資產(chǎn),調(diào)度38%和50%的非國有資產(chǎn)或社會(huì)資本,而在成熟的國際市場上企業(yè)通�？梢杂�20一30%的資本調(diào)度70-80%的其他資本。H是國有資產(chǎn)吸附社會(huì)資本的能力明顯不足。目前,一方面投資不足,另一方面社會(huì)儲(chǔ)蓄傾向很強(qiáng)。僅我國居民儲(chǔ)蓄就高達(dá)6.8萬億元,對這么一筆巨大的資金,還沒有通過發(fā)揮國有資產(chǎn)的優(yōu)勢和潛力來引導(dǎo),化為投資和消費(fèi)。三是社會(huì)固定資產(chǎn)投資仍以國有單位固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)為主。1978年以來,國有單位每年完成的固定資產(chǎn)投資一直占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的70%以上,這也是投資不足影響經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要原因。
(四)國有資產(chǎn)運(yùn)營難以推動(dòng)。主要來自幾個(gè)方面的阻力。一是觀念上的障礙。一方面,對國有資產(chǎn)閑置造成的資源浪費(fèi)重視不夠,沒有看到靜態(tài)也是一種流失。另一方面,擔(dān)心資產(chǎn)運(yùn)營不當(dāng)造成資產(chǎn)損失而擔(dān)負(fù)責(zé)任,致使寧可閑置也不積極進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營。二是權(quán)限上不明確。黨的十五屆四中全會(huì)提出:“國家所有,分級(jí)管理,授權(quán)經(jīng)營,分工監(jiān)督”的指導(dǎo)原則。雖然已提出對國有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理,但法律上沒有明確,特別是各級(jí)對所屬企業(yè)是否擁有所有權(quán)概念并不清楚,各級(jí)政府對國有資產(chǎn)的重組、轉(zhuǎn)讓權(quán)限比較模糊。三是利益上的制約。1994年的財(cái)政體制改革對流轉(zhuǎn)稅的改革是一大進(jìn)步,改變了以企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入級(jí)次,實(shí)行以稅種劃分收入級(jí)次的辦法,但企業(yè)所得稅仍實(shí)行按隸屬關(guān)系劃分,必然硬化企業(yè)與政府的利益關(guān)系,而在資產(chǎn)運(yùn)營中必然涉及企業(yè)稅收等財(cái)政利益的劃分,這樣對企業(yè)和資產(chǎn)的跨地區(qū)、跨部門重組帶來阻礙。近幾年來,對國有資產(chǎn)運(yùn)營的探索越來越受到重視,但目前在理論上認(rèn)識(shí)還很不一致,在實(shí)際運(yùn)營中無論方式和效果上,實(shí)質(zhì)性的突破都不大,現(xiàn)實(shí)中存在著大量的簡單化、盲目性和局限性的做法。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO進(jìn)程的加快,我國企業(yè)要在國內(nèi)。國際兩個(gè)市場上直接同國外大企業(yè)集團(tuán)、雄厚資本展開面對面的競爭,無論從理論上還是實(shí)踐上,都迫切要求我們要把國有資產(chǎn)運(yùn)營作為戰(zhàn)略問題擺上重要地位,認(rèn)真加以思考和探討。
二、必要性分析
探索并推進(jìn)國有資產(chǎn)運(yùn)營,其必要性和緊迫性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(一)改善國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營效率和社會(huì)資源有效配置的客觀要求。
經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展取決于改進(jìn)資源的配置,使資源從效率低下的部門體制下釋放出來轉(zhuǎn)移到利用效率高的體制中去。但目前我國國有資產(chǎn)不管是從宏觀的資產(chǎn)配置,還是從微觀的資產(chǎn)運(yùn)作來看還存在不少問題。從國有資產(chǎn)配置看,越位與缺位并存。一方面,該進(jìn)人的領(lǐng)域進(jìn)入不足或者效率低下,如某些高新技術(shù)行業(yè)里國有資產(chǎn)投入嚴(yán)重不足;另一方面,不該進(jìn)入的領(lǐng)域介入過多,遍地撒網(wǎng),致使大量的國有資產(chǎn)陷入困境,這樣既弱化了國有經(jīng)濟(jì)本來優(yōu)勢,也限制了非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的要求。從國有資產(chǎn)的微觀運(yùn)作來看,實(shí)行市場經(jīng)濟(jì),就是要發(fā)揮市場的最大功能,即促進(jìn)資源向效用最大領(lǐng)域流動(dòng),但由于運(yùn)營機(jī)制上的缺陷,我國國有資產(chǎn)長期以來形成了沉淀,無法在市場上交易流通,市場這只“看不見的手”在國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用大大受到了限制,無法完成資源配置的使命,致使國有資產(chǎn)雖占據(jù)了大量的社會(huì)資源,但經(jīng)營效率卻很差。同時(shí),由于國有資產(chǎn)地位的處置不當(dāng)導(dǎo)致公司治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)混亂,阻礙了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大,國有企業(yè)“出資人”的地位得不到落實(shí),比如國有股很難分到紅利,也使國有資產(chǎn)作為一項(xiàng)資本很難實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益。因此改善國有資產(chǎn)的配置,提高其經(jīng)濟(jì)效率,有必要對國有資產(chǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。其一,需要落實(shí)國有企業(yè)的“出資人”地位。通過明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán),實(shí)行政企分開,真正落實(shí)國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán),明確企業(yè)法人的責(zé)、權(quán)、利,使國有企業(yè)“出資人”的權(quán)益得到保障,意圖得以體現(xiàn)和貫徹。其二,需要精簡國有資產(chǎn)的進(jìn)入領(lǐng)域,將國有資產(chǎn)不斷從運(yùn)作效率低下的部門和行業(yè)轉(zhuǎn)移到運(yùn)作效率較高的部門和行業(yè),合理有效配置,提高自身的運(yùn)作效率。其三,需要通過國有資產(chǎn)運(yùn)營,吸引和組織更多的社會(huì)資本,放大國有資產(chǎn)的功能。其四,保持國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位,主要體現(xiàn)在國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的引導(dǎo)和帶動(dòng)上。國有資產(chǎn)適合于發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢,而市場靈活性不夠,但是社會(huì)資本資金量小,承受風(fēng)險(xiǎn)的能力差,卻能很快地適應(yīng)市場的變化。因此,國有資產(chǎn)完全可以充分利用社會(huì)資本的優(yōu)勢達(dá)到互補(bǔ)的目的,而并不需要深入到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè),國有資產(chǎn)應(yīng)占支配地位,實(shí)現(xiàn)直接或絕對控制。對無競爭優(yōu)勢和不必要介入的行業(yè)和領(lǐng)域,比如一般性服務(wù)行業(yè),國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)逐步退出,交由運(yùn)作效率更高的社會(huì)資本來運(yùn)作,或由國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)對社會(huì)資本的間接控制,吸引非國有經(jīng)濟(jì)參與投資經(jīng)營,使國有資產(chǎn)發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用,這樣才使整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化,支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,在充分利用社會(huì)資本的過程中,應(yīng)該運(yùn)用國有資產(chǎn)對社會(huì)資本進(jìn)行有效地引導(dǎo)和控制,只有這樣才能充分高效地利用社會(huì)資本的運(yùn)營優(yōu)勢達(dá)到國有資產(chǎn)經(jīng)營的基本目的。
(二)發(fā)揮資本最大效益的有效途徑。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,經(jīng)營資本的目的是追求效益最大化,經(jīng)營性國有資產(chǎn)的運(yùn)作也必須遵循這一規(guī)律,最大限度地實(shí)現(xiàn)增值。通過資本控制實(shí)現(xiàn)效益最大化是市場機(jī)制特別是市場競爭規(guī)律發(fā)揮作用的結(jié)果,也是社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀要求。
從理論上來看,馬克思理論經(jīng)典作家認(rèn)為,“資本的本性在于運(yùn)動(dòng)”,只有在不斷循環(huán)和周轉(zhuǎn)中才能實(shí)現(xiàn)增值。資本的擴(kuò)張主要通過資本積聚和資本集中這兩種基本方式實(shí)現(xiàn),資本積聚是單個(gè)資本通過自身的積累而增大,資本集中則是把分散的資本聯(lián)合成大資本。與資本積聚不同,資本集中“以已經(jīng)存在的并且執(zhí)行職能的資本在分配上的變化為前提,它的作用范圍不受社會(huì)財(cái)富的絕對增長或積累的絕對界限的限制”。正因?yàn)槿绱?通過資本集中,能夠迅速地將社會(huì)現(xiàn)有資本融合在一起,更快地實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張。
從實(shí)踐來看,發(fā)達(dá)國家非常善于利用資本集中的方式,他們通過資產(chǎn)重組、兼并收購、組建跨國公司等途徑改善資本結(jié)構(gòu)、提高資本質(zhì)量、擴(kuò)大資本規(guī)模,從而提高市場競爭力。近兩年全球企業(yè)購并規(guī)模一直保持在3萬億美元,僅去年美國在線與時(shí)代華納的合并額就高達(dá)1830億美元,相當(dāng)于我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額的1/5。相對來說我國目前的國有企業(yè)在資產(chǎn)質(zhì)量和規(guī)模上都無法與他們相抗衡,全國工業(yè)500強(qiáng)企業(yè)平均規(guī)模只相當(dāng)于世界500強(qiáng)的0.08%,銷售收入只相當(dāng)于他們的1.74%。美國通用汽車公司的資本總額和年銷售收入達(dá)277和 1800多億美元,超 如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的最大控制過了山東省全部國有企業(yè)資產(chǎn)的總和。由此我們看到了差距,也看到了我國國有資產(chǎn)的經(jīng)營大有潛力可挖。我們在提高國有資產(chǎn)本身的經(jīng)營效率的同時(shí),大可提高國有資產(chǎn)的吸附能力,充分凝聚閑散的社會(huì)資金發(fā)揮出最大的社會(huì)效用。
(三)加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的基本要求。
擁有巨額的國有資產(chǎn),是我國的國情之一。如果把國有資產(chǎn)運(yùn)營好,就比一般市場經(jīng)濟(jì)國家多一個(gè)宏觀調(diào)控優(yōu)勢,反之也可能成為包袱。貨幣政策和財(cái)政政策是市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大基本經(jīng)濟(jì)手段,但又都有局限性。如果通過資產(chǎn)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)最大程度地控制社會(huì)資本,其一,可以彌補(bǔ)其他經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的不足,尤其是能夠使投資調(diào)控手段更能直接有效地體現(xiàn)和貫徹產(chǎn)業(yè)政策,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,從而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)自下而上的調(diào)節(jié)。其二,可以最大程度吸附并發(fā)揮社會(huì)資本對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。資本是經(jīng)濟(jì)增長的“血液”,資本的數(shù)量本身會(huì)對經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和速度產(chǎn)生直接影響。但如果經(jīng)濟(jì)增長所需資金都由國有資本來提供,是不可能的。按山東省目前的情況測算,GDP每增長1%,大約需要新增120億元的資金支撐。目前支持經(jīng)濟(jì)增長的資金來源仍然是主要依靠銀行信貸資金,但大量使用銀行信貸資金,一方面會(huì)增加企業(yè)經(jīng)營的壓力和風(fēng)險(xiǎn),另一方面也會(huì)加大銀行風(fēng)險(xiǎn),管理不好還會(huì)給經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長造成影響。如果通過運(yùn)營國有資本,吸附月;導(dǎo)社會(huì)資本,就可以避免這些負(fù)面效應(yīng)。目前,許多發(fā)達(dá)國家通過資本市場的融資比例達(dá)到了60%左右。其中美國的直接融資約占70%,西歐也在50%左右,其效果都是以較小的自有資本控制了大量的社會(huì)資本。而我國盡管國有資產(chǎn)規(guī)模龐大,但直接融資比例只有27%左右。另外,據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),我國國有經(jīng)濟(jì)通過與其他經(jīng)濟(jì)成份合資、合作、參股,以及扶持發(fā)展集體企業(yè),實(shí)際調(diào)動(dòng)或支配著40-50%的集體、外商資本。這個(gè)比例不算高,況且還有60%以上的負(fù)債率。由此可見,我國國有資產(chǎn)控制社會(huì)資本的能力明顯不足,自身的優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來,這也是影響經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要原因。在目前,我國利用外資規(guī)模難有大的突破和過度依賴銀行信貸資金受到限制的情況下,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金問題,比較現(xiàn)實(shí)的選擇,就是要重視發(fā)揮國有資產(chǎn)的優(yōu)勢和潛力,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資,最大限度地吸附社會(huì)資本,增強(qiáng)國有資產(chǎn)的杠桿效應(yīng)。而且,通過國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的最大控制,也可以通過間接的手段,在不違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的情況下,利用社會(huì)資本效率較高的特點(diǎn)幫助政府實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)社會(huì)目標(biāo),例如提供公共產(chǎn)品、促進(jìn)社會(huì)保障體系的建設(shè)和社會(huì)福利的改善等,充分發(fā)揮國有資產(chǎn)運(yùn)營在宏觀調(diào)控中的積極作用。
三、改善國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率
國有資產(chǎn)運(yùn)營的效率低下是我們當(dāng)前面臨的最大難題。改善國有資產(chǎn)運(yùn)營效率需要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面的問題:一是解決好“進(jìn)”和“退”的問題。多年以來,國有企業(yè)只“生”不“死”,積累了大量失去競爭能力的企業(yè),不僅使國有經(jīng)濟(jì)背上了沉重的包袱,而且弱化了引導(dǎo)、控制社會(huì)資本的基礎(chǔ)。因此,建立健全退出渠道應(yīng)成為當(dāng)前提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率的關(guān)鍵。至于國有資產(chǎn)應(yīng)在哪些行業(yè)、企業(yè)進(jìn)入或退出,應(yīng)當(dāng)在保證國民經(jīng)濟(jì)安全健康運(yùn)行、體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展方向的前提下,根據(jù)他們在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和市場競爭狀況來確定。從其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位來講,對于“涉及國家安全的行業(yè),自然壟斷的行業(yè),提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè),以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)”,這些國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域,國有資產(chǎn)經(jīng)營只能加強(qiáng),不能削弱,否則就會(huì)動(dòng)搖國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。從市場競爭狀況來講,對于社會(huì)資本完全可以發(fā)揮作用的一般性競爭領(lǐng)域和行業(yè),國有經(jīng)濟(jì)沒有必要也沒有優(yōu)勢參與進(jìn)去,應(yīng)逐步退出,讓位于社會(huì)資本去經(jīng)營。這種退出也有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本,提高國有資本的控制力。當(dāng)然,在目前,完全退出是不現(xiàn)實(shí)的,這就需要看國有資產(chǎn)在這些領(lǐng)域、行業(yè)內(nèi)能否達(dá)到社會(huì)平均回報(bào)率,達(dá)不到就應(yīng)該考慮及時(shí)退出。在退出或進(jìn)入的原則和方法上,一定要按照國家產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)律的要求,以市場來實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)和轉(zhuǎn)讓。從職能上來講,政府應(yīng)該通過設(shè)計(jì)戰(zhàn)略指導(dǎo)方向等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。例如省一級(jí)政府應(yīng)對全省的國有資產(chǎn)運(yùn)營統(tǒng)一規(guī)劃,明確國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整目標(biāo)、國有資產(chǎn)退出和重點(diǎn)進(jìn)入的領(lǐng)域、國有資產(chǎn)運(yùn)營主體的確立和權(quán)責(zé)、國有資產(chǎn)重組的措施手段等等,以此統(tǒng)一思想,規(guī)范運(yùn)作。而中央政府應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略規(guī)劃,對全國國有資產(chǎn)運(yùn)營提出宏觀指導(dǎo)意見,為各級(jí)政府行使對國有資產(chǎn)的管理權(quán)提供依據(jù)。二是解決好“質(zhì)”和“量”的問題。長期以來,國有資產(chǎn)經(jīng)營只注重量的擴(kuò)張,忽視了質(zhì)的提高,尤其是低水平重復(fù)建設(shè),導(dǎo)致了大量的閑置浪費(fèi),加劇了市場競爭的無序,國有企業(yè)不堪重負(fù),這是國有資產(chǎn)運(yùn)營效率低下的重要原因。因此,一定要把改善國有資產(chǎn)質(zhì)量放到國有資產(chǎn)運(yùn)營的首位,努力把國有資產(chǎn)做大做強(qiáng)。提高國有資產(chǎn)質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的作用,擴(kuò)大其規(guī)模,特別要使優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)同高新技術(shù)相結(jié)合,帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。對閑置、虧損的資產(chǎn),應(yīng)加快退出、變現(xiàn)。對目前經(jīng)營較好,但市場前景不被看好的企業(yè),應(yīng)加速轉(zhuǎn)移。三是解決好“滯”與“動(dòng)”的問題,提高資本的流動(dòng)性。資本的流動(dòng)性差是國有資產(chǎn)運(yùn)營中長期存在的一個(gè)問題。深層次的原因,主要是政企不分,國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)糾纏在一起。這種體制下,經(jīng)營主體不明確,企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰,企業(yè)缺乏資產(chǎn)流動(dòng)重組的動(dòng)力,導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的凝滯、固化和沉淀。由于國有股份的特殊性,作為企業(yè)的出資人往往無法行使股東應(yīng)有的權(quán)力,比如參與分紅、配股等,而且也難以行使投票權(quán)和決策權(quán)。在另一種極端的情況下,由于政府的直接干預(yù),往往造成國有股份控制一切。這兩種情況都有停于公司治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,為資產(chǎn)的流動(dòng)制造了障礙。因此,我們在國有資產(chǎn)運(yùn)營中,一定要明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán),確立國有資產(chǎn)“出資人”地位,注重幫助企業(yè)改善治理結(jié)構(gòu),建立現(xiàn)代企業(yè)制度,為國有資產(chǎn)流動(dòng)創(chuàng)造良好的體制基礎(chǔ)。
目前,國有資產(chǎn)運(yùn)營形成了兩個(gè)熱點(diǎn):一是授權(quán)經(jīng)營,建立國有資產(chǎn)運(yùn)營體制的問題,一是國有股減持的問題。這兩個(gè)問題的解決,對提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
(-)關(guān)于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營問題。
授權(quán)經(jīng)營指由政府按照有關(guān)規(guī)定授權(quán)給選定機(jī)構(gòu),使其代表國家持有企業(yè)中的國有產(chǎn)權(quán)和股權(quán),并相應(yīng)地行使國有資產(chǎn)的投資、營運(yùn)和管理權(quán)利。這種方式的最大優(yōu)點(diǎn)是明確了國有資產(chǎn)的出資人,使“產(chǎn)權(quán)清晰”有了基礎(chǔ)。一方面有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)“政企分開”,另一方面也有利于公司法人治理結(jié)構(gòu)的形成,為現(xiàn)代企業(yè)制度的建立奠定基礎(chǔ)。
授權(quán)經(jīng)營的常見模式是三層結(jié)構(gòu):授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)——中層操作機(jī)構(gòu)——企業(yè),其思路是由政府將國有資產(chǎn)的管理職能授權(quán)給某一個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理,通常是成立國資委;同時(shí)設(shè)立中層的國有資產(chǎn)管理公司或控股公司等具體實(shí)施國資委的管理要求,最后是落實(shí)到企業(yè)。在授權(quán)經(jīng)營方面做得較早也較為成功的主要有深圳、上海以及山西晉中地區(qū)等。在他們的做法中,授權(quán)經(jīng)營的最高層,即政府直接授予權(quán)力的機(jī)構(gòu)——國有資產(chǎn)管理委員會(huì)。深圳將國資委的職能明確定為貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī),依法監(jiān)督和確定國有控股公司的領(lǐng)導(dǎo)人選等,由市長擔(dān)任國資委主任。上海國資委也是主要由市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)。山西晉中地區(qū)則由行署專員兼任國資委主任,把政府經(jīng)濟(jì)主管部門的國有資產(chǎn)管理職能劃歸國資委,將政府各部門以國有資產(chǎn)創(chuàng)辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從產(chǎn)權(quán)上徹底分離,整體移交給國資委,并對資金的分配權(quán)加以集中。中間層是授權(quán)經(jīng)營最核心、最關(guān)鍵的部門,各地做法差異稍大。上海主要建立了三大類國有資產(chǎn)運(yùn)營主體,即在原主管局的基礎(chǔ)上組建的國有控股公司、授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)集團(tuán)母公司和部分國有資產(chǎn)存量較大的區(qū)縣國有資產(chǎn)管理部門。市國資委和各控股公司之間通過采取建立資產(chǎn)責(zé)任體系。確立保值增值目標(biāo)以及理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、量化資產(chǎn)數(shù)量等措施,控制國有資產(chǎn)的總量和流向。深圳市國有資產(chǎn)運(yùn)營主體主要由按產(chǎn)業(yè)劃分的三家國有控股公司組成,由他們代表國家對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇管理權(quán)利。晉中強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司一定要按照現(xiàn)代企業(yè)制度來建立,其性質(zhì)是經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)法人,作為政府的代理人行使出資人的權(quán)力和義務(wù),同時(shí)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),政府不干預(yù)其具體經(jīng)營管理事務(wù)。授權(quán)經(jīng)營的第三層,各地大致相同,都是由國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理部門所控股、參股的企業(yè),他們是獨(dú)立的企業(yè)法人,也是國有資產(chǎn)的存在形式。它們按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運(yùn)作,通過公司的資本運(yùn)營等方式調(diào)配國有資產(chǎn),爭取國有資產(chǎn)經(jīng)營效益的最大化。
山東近年來也進(jìn)行了授權(quán)經(jīng)營的探索。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的做法,體現(xiàn)了資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要求。但從實(shí)踐來看,授權(quán)多個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu),至少存在兩方面的問題:一是授權(quán)經(jīng)營企業(yè)通常最多只能承擔(dān)對他們所占有的部分國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任,由于自身的盈利目的,他們沒有積極性主動(dòng)考慮政府的戰(zhàn)略經(jīng)營意圖。二是授權(quán)多個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu),實(shí)際上是行業(yè)主管部門的翻版,必然造成出資人的分割狀態(tài),經(jīng)營運(yùn)作仍然帶有條條塊塊的痕跡,很可能成為國有資產(chǎn)戰(zhàn)略重組和運(yùn)營中新的壁壘和障礙。因此,我認(rèn)為有必要對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體系作進(jìn)一步的完善。第一層是組建國有資產(chǎn)管理委員會(huì),政府授權(quán)其代表政府行使所有權(quán),對本級(jí)政府的國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督,這也是切斷政府與企業(yè)之間的直接聯(lián)系,解決政企不分的關(guān)鍵。第二層是組建國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu),由作為所有者代表的國資委將產(chǎn)權(quán)邊界清楚的國有資產(chǎn)授權(quán)其經(jīng)營。這是解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的關(guān)鍵。資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為中間機(jī)構(gòu),根據(jù)授權(quán)行使國有資產(chǎn)出資人職能。在省一級(jí)可考慮組建一個(gè)大型國資運(yùn)營公司,將省級(jí)國有資產(chǎn)一次性全部授予,賦予其國有資產(chǎn)重組和投資的權(quán)力,按照政府的經(jīng)營戰(zhàn)略實(shí)行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的運(yùn)作,加快國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。這一資產(chǎn)運(yùn)營公司應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,采取國有獨(dú)資公司的形式進(jìn)行運(yùn)作。第三層是存在國有資產(chǎn)的企業(yè)。資產(chǎn)經(jīng)營公司作為資產(chǎn)法人代表,將資產(chǎn)作股或以其他方式參與企業(yè)經(jīng)營。
國資委與資產(chǎn)運(yùn)營公司是授權(quán)與被授權(quán)、管理與被管理、資產(chǎn)所有者與經(jīng)營實(shí)體的關(guān)系,這種關(guān)系通過國資委與其簽訂國有資產(chǎn)運(yùn)營協(xié)議來界定。國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)是按照授權(quán),代表出資人對國有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)的占有、使用、收益分配和處置權(quán),并統(tǒng)一承擔(dān)授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的特殊企業(yè)法人和市場競爭主體。它既沒有政府行政職能,也木是一般的普通企業(yè)。資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)同第三層企業(yè)既不是國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營關(guān)系,也不是上下級(jí)關(guān)系,而是控股、參股的關(guān)系,受《公司法》的規(guī)范。經(jīng)營機(jī)構(gòu)只能以入股、參股者的身份按出資額行使相應(yīng)的出資人(股東)權(quán)力,承擔(dān)有限責(zé)任,與其他投資者的職能是一樣的。
相對而言,這一體制有許多有利的方面。一是建立這樣一個(gè)大型的資產(chǎn)運(yùn)營公司,為實(shí)施“有進(jìn)有退”戰(zhàn)略提供了一個(gè)重要載體,便于統(tǒng)一規(guī)劃省屬國有資產(chǎn)的運(yùn)營,明確調(diào)整目標(biāo)和進(jìn)退領(lǐng)域,發(fā)揮公司的規(guī)模優(yōu)勢,對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行跨部門、地區(qū)、所有制界限的重組和運(yùn)營,創(chuàng)造更大的規(guī)模效益。二是一步到位,實(shí)行完全授權(quán)經(jīng)營,可以避免一些地方先進(jìn)行“翻牌”改造,再解決遺留問題、實(shí)施授權(quán)的弊端,有助于解決部門管理“條塊’女割的壁壘,實(shí)現(xiàn)在全省或更大范圍內(nèi)的順暢流動(dòng)和合理配置。三是通過授權(quán)其行使省屬企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職能,完善了國有資產(chǎn)出資人制度,明確了其國有資產(chǎn)保金的分配權(quán)加以集中。中間層是授權(quán)經(jīng)營最核心、最關(guān)鍵的部門,各地做法差異稍大。上海主要建立了三大類國有資產(chǎn)運(yùn)營主體,即在原主管局的基礎(chǔ)上組建的國有控股公司、授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)集團(tuán)母公司和部分國有資產(chǎn)存量較大的區(qū)縣國有資產(chǎn)管理部門。市國資委和各控股公司之間通過采取建立資產(chǎn)責(zé)任體 如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的最大控制系、確立保值增值目標(biāo)以及理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、量化資產(chǎn)數(shù)量等措施,控制國有資產(chǎn)的總量和流向。深圳市國有資產(chǎn)運(yùn)營主體主要由按產(chǎn)業(yè)劃分的三家國有控股公司組成,由他們代表國家對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇管理權(quán)利。晉中強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司一定要按照現(xiàn)代企業(yè)制度來建立,其性質(zhì)是經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)法人,作為政府的代理人行使出資人的權(quán)力和義務(wù),同時(shí)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),政府不干預(yù)其具體經(jīng)營管理事務(wù)。授權(quán)經(jīng)營的第三層,各地大致相同,都是由國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理部門所控股、參股的企業(yè),他們是獨(dú)立的企業(yè)法人,也是國有資產(chǎn)的存在形式。它們按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運(yùn)作,通過公司的資本運(yùn)營等方式調(diào)配國有資產(chǎn),爭取國有資產(chǎn)經(jīng)營效益的最大化。
山東近年來也進(jìn)行了授權(quán)經(jīng)營的探索。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的做法,體現(xiàn)了資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要求。但從實(shí)踐來看,授權(quán)多個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu),至少存在兩方面的問題:一是授權(quán)經(jīng)營企業(yè)通常最多只能承擔(dān)對他們所占有的部分國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任,由于自身的盈利目的,他們沒有積極性主動(dòng)考慮政府的戰(zhàn)略經(jīng)營意圖。二是授權(quán)多個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu),實(shí)際上是行業(yè)主管部門的翻版,必然造成出資人的分割狀態(tài),經(jīng)營運(yùn)作仍然帶有條條塊塊的痕跡,很可能成為國有資產(chǎn)戰(zhàn)略重組和運(yùn)營中新的壁壘和障礙。因此,我認(rèn)為有必要對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體系作進(jìn)一步的完善。第一層是組建國有資產(chǎn)管理委員會(huì),政府授權(quán)其代表政府行使所有權(quán),對本級(jí)政府的國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督,這也是切斷政府與企業(yè)之間的直接聯(lián)系,解決政企不分的關(guān)鍵。第二層是組建國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu),由作為所有者代表的國資委將產(chǎn)權(quán)邊界清楚的國有資產(chǎn)授權(quán)其經(jīng)營。這是解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的關(guān)鍵。資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為中間機(jī)構(gòu),根據(jù)授權(quán)行使國有資產(chǎn)出資人職能。在省一級(jí)可考慮組建一個(gè)大型國資運(yùn)營公司,將省級(jí)國有資產(chǎn)一次性全部授予,賦予其國有資產(chǎn)重組和投資的權(quán)力,按照政府的經(jīng)營戰(zhàn)略實(shí)行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的運(yùn)作,加快國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。這一資產(chǎn)運(yùn)營公司應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,采取國有獨(dú)資公司的形式進(jìn)行運(yùn)作。第三層是存在國有資產(chǎn)的企業(yè)。資產(chǎn)經(jīng)營公司作為資產(chǎn)法人代表,將資產(chǎn)作股或以其他方式參與企業(yè)經(jīng)營。
國資委與資產(chǎn)運(yùn)營公司是授權(quán)與被授權(quán)、管理與被管理、資產(chǎn)所有者與經(jīng)營實(shí)體的關(guān)系,這種關(guān)系通過國資委與其簽訂國有資產(chǎn)運(yùn)營協(xié)議來界定。國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)是按照授權(quán),代表出資人對國有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)的占有、使用、收益分配和處置權(quán),并統(tǒng)一承擔(dān)授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的特殊企業(yè)法人和市場競爭主體。它既沒有政府行政職能,也不是一般的普通企業(yè)。資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)同第三層企業(yè)既不是國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營關(guān)系,也不是上下級(jí)關(guān)系,而是控股、參股的關(guān)系,受《公司法》的規(guī)范。經(jīng)營機(jī)構(gòu)只能以入股、參股者的身份按出資額行使相應(yīng)的出資人(股東)權(quán)力,承擔(dān)有限責(zé)任,與其他投資者的職能是一樣的。
相對而言,這一體制有許多有利的方面。一是建立這樣一個(gè)大型的資產(chǎn)運(yùn)營公司,為實(shí)施“有進(jìn)有退”戰(zhàn)略提供了一個(gè)重要載體,便于統(tǒng)一規(guī)劃省屬國有資產(chǎn)的運(yùn)營,明確調(diào)整目標(biāo)和進(jìn)退領(lǐng)域,發(fā)揮公司的規(guī)模優(yōu)勢,對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行跨部門、地區(qū)、所有制界限的重組和運(yùn)營,創(chuàng)造更大的規(guī)模效益。二是一步到位,實(shí)行完全授權(quán)經(jīng)營,可以避免一些地方先進(jìn)行“翻牌”改造,再解決遺留問題、實(shí)施授權(quán)的弊端,有助于解決部門管理“條塊”分割的壁壘,實(shí)現(xiàn)在全省或更大范圍內(nèi)的順暢流動(dòng)和合理配置。三是通過授權(quán)其行使省屬企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職能,完善了國有資產(chǎn)出資人制度,明確了其國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任,使國有資產(chǎn)運(yùn)營有了明確的責(zé)任人;而且運(yùn)營機(jī)構(gòu)通過向權(quán)屬企業(yè)派出產(chǎn)權(quán)代表的方式行使出資人權(quán)力,可以打破“內(nèi)部人”控制的局面,維護(hù)國有資產(chǎn)的權(quán)益,防止國有資產(chǎn)流失。四是相對于過去政府直接管理企業(yè)而言,政府授權(quán)資產(chǎn)運(yùn)營公司對控股、參股的企業(yè)行使出資人職能,資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)與企業(yè)間是以資產(chǎn)為紐帶的關(guān)系,客觀上起到了對政府干預(yù)企業(yè)事務(wù)的緩沖作用。五是通過資產(chǎn)運(yùn)營公司對國有資產(chǎn)的專業(yè)化運(yùn)作,按政府整體意圖實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的流動(dòng)與擴(kuò)張,有利于提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率,增強(qiáng)國有資產(chǎn)的控制力、影響力和帶動(dòng)力,推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然,也應(yīng)當(dāng)考慮其它的不利因素。這樣一個(gè)大型公司,如果機(jī)制不完善,搞不好很可能成為政府干預(yù)企業(yè)的工具,或因?qū)哟芜^多滋生官僚主義、腐敗問題,損害企業(yè)自主權(quán),甚至對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。當(dāng)然,任何一種好的機(jī)制,操作不當(dāng)都要付出代價(jià),問題的關(guān)鍵是這種機(jī)制是否科學(xué)。有效,方向是否對頭。只要根本問題抓住了,其它操作性的問題就可以有的放矢地去認(rèn)真對待、解決,因噎廢食肯定不是明智的選擇。
那么,如何保證資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)切實(shí)履行責(zé)任,規(guī)范運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)運(yùn)營的整體戰(zhàn)略目標(biāo)?關(guān)鍵是要建立一套完善的管理監(jiān)督體制。一是要解決好出資者進(jìn)入企業(yè)的問題。國資委作為國有資產(chǎn)的所有者代表和授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的出資人,應(yīng)當(dāng)對選擇確定授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理人員負(fù)有責(zé)任。授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)被授權(quán)行使省屬企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職能,就應(yīng)當(dāng)享有資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等權(quán)力;而且它既
然對授予其經(jīng)營的國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值責(zé)任,按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則,也要相應(yīng)行使選擇所運(yùn)營資產(chǎn)的經(jīng)營管理者的權(quán)利。因此,在黨管干部的原則下,應(yīng)根據(jù)管資產(chǎn)與管人相結(jié)合,權(quán)、責(zé)、利相一致的要求,合理確定有關(guān)經(jīng)營管理人員的選擇權(quán)限和程序:政府只負(fù)責(zé)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人選的確定;授權(quán)經(jīng)營范圍內(nèi)國有資產(chǎn)控股、參股企業(yè)的經(jīng)營管理者,應(yīng)由授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)根據(jù)股權(quán)行使選擇的權(quán)利。但無論由誰確定,都必須按《公司法》規(guī)定的程序嚴(yán)格依法操作。二是明確國資委與資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,簽訂全面細(xì)致的契約,提出明確的目標(biāo)和約束條件。三是國資委依法加強(qiáng)對國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,向其派出監(jiān)事會(huì),監(jiān)督國有資產(chǎn)的運(yùn)營。四是國資委對國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)遵從市場原則,只給予方向上的指導(dǎo)和必要的監(jiān)督,而對一般的管理和運(yùn)作方式不應(yīng)加以過多干涉。國資委根據(jù)國有資產(chǎn)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)立有效的績效考核和激勵(lì)機(jī)制,促使國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)在追求自身效益的同時(shí),達(dá)到提高國資管理水平的目的。五是充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用,加強(qiáng)對資產(chǎn)經(jīng)營效果的評(píng)價(jià)考核。授權(quán)經(jīng)營、考核國有資產(chǎn)保值增值情況,必然涉及到國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和經(jīng)營業(yè)績評(píng)價(jià)問題。不清產(chǎn)核資,摸不清國有資產(chǎn)的底數(shù),就無法進(jìn)行授權(quán),更無法考核這部分資產(chǎn)在經(jīng)營中究竟是增值還是流失;不對企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行審查和評(píng)價(jià),就無法認(rèn)定是否達(dá)到了國資委規(guī)定的經(jīng)營目標(biāo)。但無論是清產(chǎn)核資還是對企業(yè)決算進(jìn)行審查,單靠國資委來進(jìn)行,既不可能,更無必要,應(yīng)當(dāng)在保證社會(huì)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范、公正運(yùn)作的前提下,充分發(fā)揮其人才多、專業(yè)素質(zhì)高的優(yōu)勢,由會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來完成。六是授權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)要有一流的人才,需要一大批既具備法律知識(shí)、熟悉企業(yè)管理,又熟悉市場尤其是資本市場運(yùn)作規(guī)律和手段,而且了解國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,具有國際化經(jīng)營的眼光,熟悉跨國公司運(yùn)作規(guī)律的高素質(zhì)人才。因此,在組建國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)時(shí)一定要不惜代價(jià)尋求優(yōu)秀人才,實(shí)際上這些代價(jià)無論如何是無法與我國現(xiàn)有的大量的國有資產(chǎn)流失和貶值的量相提并論的。
(二)關(guān)于國有股減持問題。
國有股減持是目前討論實(shí)行“有過有退,有所為有所不為”的核心戰(zhàn)略,通過減持可以重新調(diào)整國有資產(chǎn)的布局,提高國有資產(chǎn)的利用效率,放大國有資產(chǎn)的功能,提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力。但是國有股減持遠(yuǎn)不止涉及國有企業(yè)和國有資產(chǎn),還涉及到資本市場的發(fā)展和投資者的利益,以及其他出資人的利益等等,是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。對于國有股減持,目前討論較為集中的問題主要有:減持的原則、減持的方式及其與流通的關(guān)系、減持中的定價(jià)問題以及減持資金的投向等,其中以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)國有股的減持是我們當(dāng)前面臨的最直接也是最關(guān)鍵的問題,目前主要有以下方案:
首先是轉(zhuǎn)換方案,這種方案的核心是通過一個(gè)中介或是“二傳手”減緩國有股對市場的沖擊,將國有股轉(zhuǎn)讓給專門的國有股投資基金。這一方案主要是參考了香港盈富基金的做法。盈富基金承接了1998年香港金融保衛(wèi)戰(zhàn)時(shí)港府為反擊游資而買下的股票,盈富基金的條款設(shè)立考慮到“還富于民”和逐步進(jìn)入市場的原則,因此起到了“蓄水池”的作用,減緩了香港官股對市場的沖擊。但是國有股的減持與香港官股上市有著決然的區(qū)別,主要是數(shù)量比重上差異很大,而且香港的官股是已經(jīng)上市的股票,不存在定價(jià)問題,而且都是優(yōu)質(zhì)藍(lán)籌股,有市場吸引力,這些都是國有股所不具備的。因此在借鑒盈富基金經(jīng)驗(yàn),設(shè)立專門的國有投資基金的方案中對這些差異要有充分的認(rèn)識(shí)。另一個(gè)轉(zhuǎn)換方案是將國有股轉(zhuǎn)換給社保基金,將國有股減持與社會(huì)保障制度結(jié)合起來,充實(shí)我國社會(huì)保障基金。這一方案雖然有利于提高社會(huì)福利水平,但是在實(shí)際操作中面臨著很大的問題,主要是社�；鸬墓芾砟芰蛥f(xié)調(diào)能力等。
其次是轉(zhuǎn)讓流通方案。一是協(xié)議轉(zhuǎn)讓,即通過企業(yè)之間的協(xié)商進(jìn)行國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓,這有助于企業(yè)提高效益。因此,我認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)在可能的情況下為企業(yè)牽線搭橋,促成企業(yè)借此機(jī)會(huì)完成資產(chǎn)重組。二是國有股回購,即一些負(fù)債率不高、有剩余現(xiàn)金的企業(yè)可以以現(xiàn)金或資產(chǎn)的方式回購國有股份,這是國有股份最直接的一種變現(xiàn)渠道,以現(xiàn)金方式回購使得國有股很快獲得變現(xiàn),而以資產(chǎn)方式回購則往往有利于企業(yè)剝離不良資產(chǎn)。因此,我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有能力的企業(yè)以這種方式減持國有股。三是定向配售,即給二級(jí)市場的老股東配售國有股份。四是股權(quán)置換,即向非國有法人機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓。其他流通方案還包括折價(jià)流通、限價(jià)流通等。
四、加強(qiáng)對社會(huì)資本的引導(dǎo)和控制
國有資產(chǎn)在自身提高效率的基礎(chǔ)上若能有效引導(dǎo)和控制社會(huì)資本,將能發(fā)揮巨大的杠桿效應(yīng),促使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的進(jìn)一步提高。
(-)利用國有資產(chǎn)培育和規(guī)范市場,以此間接引導(dǎo)和控制社會(huì)資本。
從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程來看,客觀上要求生產(chǎn)要素進(jìn)入市場。資本作為重要的生產(chǎn)要素,只有進(jìn)入市場,才能激活市場機(jī)制的整體功能,也只有通過市場機(jī)制作用的發(fā)揮,才能使國有資產(chǎn)運(yùn)作、使國有資本對社會(huì)資本的引導(dǎo)和控制成為可能。而市場也是由其參與者鍛造出來的,國有資產(chǎn)作為市場最重要的參與者之
一,我們可以通過規(guī)范國有資產(chǎn)的行為達(dá)到規(guī)范市場、發(fā)揮市場機(jī)制的目的,以此為社會(huì)資金提供良好的發(fā)展環(huán)境,引導(dǎo)社會(huì)資本的投資,從而促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、健康發(fā)展。
在當(dāng)前環(huán)境下,我認(rèn)為我們最有必要大力培育和發(fā)展的是資本市場。資本市場是市場經(jīng)濟(jì)的前沿陣地。我國的證券市場發(fā)展趨勢很好,為我們實(shí)施國有資產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略提供了一個(gè)主戰(zhàn)場。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這個(gè)市場,特別是駕馭好證券市場的兩只“輪子”。只是證券經(jīng)營機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮他們的中介作用,比如推動(dòng)更多的國有企業(yè)改制上市融資,通過他們運(yùn)作投資基金等,參與到國有資產(chǎn)交易乃至重組中來,并成為國有資產(chǎn)運(yùn)營的主體。另一只是已經(jīng)上市的公司,可以依托他們的優(yōu)勢地位,促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。在這個(gè)過程中實(shí)行規(guī)范化操作,促進(jìn)市場的發(fā)展和完善,不僅可以促進(jìn)市場上其他社會(huì)資金的規(guī)范化運(yùn)作,而且能夠吸引更多的投資者進(jìn)入市場,從而使得市場中的國有資產(chǎn)吸附更多的社會(huì)資金。
(二)充分利用優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)最大限度地吸收社 如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)對社會(huì)資本的最大控制會(huì)資金。
目前資本運(yùn)作不管是在國內(nèi)還是在國外都處于熱潮期,我們大可吸收各方面經(jīng)驗(yàn),研究出有益于國有資產(chǎn)提高效率和最大限度的發(fā)揮社會(huì)資本作用的資本運(yùn)作方案。山東目前有60戶上市公司70只股票,其中有52戶國有上市公司61只股票,已經(jīng)有10多家進(jìn)行了重組。從山東的經(jīng)驗(yàn)來看,利用上市公司吸附社會(huì)資本在操作上應(yīng)掌握以下原則:(1)具有競爭優(yōu)勢的上市公司可以兼并、收購、合并一批非上市公司,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的低成本擴(kuò)張;(2)國有股比例過高的,可以通過多種方式進(jìn)行國有股減持,同時(shí)注重引入新的戰(zhàn)略投資者,吸附更多的社會(huì)資本;(3)對效益不佳的上市國有企業(yè),可以鼓勵(lì)沒有上市的國有企業(yè)對其收購,實(shí)現(xiàn)“買殼”�！敖铓ぁ鄙鲜�;(4)對產(chǎn)業(yè)相近的上市公司可以考慮實(shí)行橫向聯(lián)合壯大實(shí)力;(5)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上市公司,實(shí)行與高等院校、科研機(jī)構(gòu)以及他們創(chuàng)辦的公司合作,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí),占領(lǐng)市場制高點(diǎn)。
(三)引導(dǎo)社會(huì)資本的投向。
努力使社會(huì)資本向著有利于經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的方向投資,是國有資產(chǎn)發(fā)揮控制力、影響力和帶動(dòng)力的一個(gè)重要方面。由于社會(huì)資本往往比較分散,承受風(fēng)險(xiǎn)的能力有限,使得他們對一些風(fēng)險(xiǎn)較大的高科技行業(yè)投資興趣不大。但是高技術(shù)行業(yè)投資又往往關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展,在這種情況下,國有資產(chǎn)在認(rèn)識(shí)其自身的社會(huì)效益的目標(biāo)前提下,應(yīng)該充分發(fā)揮其較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,一方面做好社會(huì)資本的引導(dǎo),一方面幫助他們分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。因此應(yīng)該拿出部分國有資產(chǎn)投資于一些重要的高科技領(lǐng)域。例如,山東以財(cái)政資金為基礎(chǔ)組建中小企業(yè)、高新?lián)C(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資公司,運(yùn)用貼息、擔(dān)保等手段,鼓勵(lì)和引導(dǎo)了大量社會(huì)投資,包括信貸投入。目前我們應(yīng)著手研究并準(zhǔn)備投資于國內(nèi)一流大學(xué)的一些高技術(shù)企業(yè),一方面可以促進(jìn)技術(shù)的成長,提高我們的高科技水平,彌補(bǔ)山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足;另一方面,可以利用國內(nèi)一流大學(xué)校辦企業(yè)強(qiáng)大的孵化器功能實(shí)現(xiàn)資本擴(kuò)張,使我們能在充分發(fā)揮一流大學(xué)高層次人才方面建立起一個(gè)紐帶,為山東集聚更多的人才和社會(huì)資本。
(四)建立國有資產(chǎn)運(yùn)營的宏觀調(diào)控保障機(jī)制。
進(jìn)行國有資產(chǎn)運(yùn)營,引導(dǎo)和控制社會(huì)資本,根本上要靠市場機(jī)制來推動(dòng),發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時(shí),也要注重政府的推動(dòng),為國有資產(chǎn)運(yùn)營制定正確的政策取向,創(chuàng)造良好的運(yùn)行機(jī)制和體制環(huán)境,發(fā)揮好“兩只手”的作用。一要加強(qiáng)國有資產(chǎn)運(yùn)營戰(zhàn)略的規(guī)劃。樹立全國一盤棋的思想,根據(jù)優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局的總體思路,作出整體規(guī)劃,按照統(tǒng)一規(guī)劃整體推進(jìn)。二要注意構(gòu)建國有資本運(yùn)營的微觀基礎(chǔ)。比較好的選擇是加速推進(jìn)國有企業(yè)的股份制改造。對企業(yè)實(shí)行股份制改造,不僅實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,明晰了企業(yè)產(chǎn)權(quán),使國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本形態(tài),為國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、重組創(chuàng)造了條件,有利于促進(jìn)社會(huì)資源的流動(dòng)和優(yōu)化配置,而且實(shí)現(xiàn)了多元化投資,可以發(fā)揮國有資本控股引導(dǎo)社會(huì)資本的作用。三是努力消除制約國有資產(chǎn)運(yùn)營的政策障礙。目前,國有資產(chǎn)難以跨地區(qū)、所有制、部門進(jìn)行流動(dòng),形成一致的合力,除了思想觀念的影響、市場體系的限制以外,現(xiàn)行的財(cái)稅政策、不同所有制差異的市場待遇政策等,都在一定程度上形成了制約。導(dǎo)致了一系列問題。如,哪個(gè)地方的國有產(chǎn)權(quán)一調(diào)整,馬上就會(huì)觸動(dòng)其財(cái)源利益,由此引發(fā)爭議;非國有企業(yè)收購國有資產(chǎn)或進(jìn)入國有經(jīng)濟(jì)的老地盤更是阻礙重重;如果國有資產(chǎn)退出部分競爭領(lǐng)域,那么這些退出企業(yè)的債務(wù)怎么辦?下崗職工怎么辦?這都是有待解決的問題;按照規(guī)定,國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓要層層報(bào)批,其結(jié)果常常使企業(yè)失去商機(jī),但是不審批又會(huì)出亂子,這恐怕是個(gè)法規(guī)建設(shè)問題;等等。國有資產(chǎn)運(yùn)營必然要求有進(jìn)有退、促進(jìn)有效流動(dòng),但這些矛盾解決不了,就會(huì)處于進(jìn)退兩難的境地。因此,要使國有資產(chǎn)形成資本的控制力,需要加快經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐,同時(shí)制定出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)和措施,促進(jìn)國有資產(chǎn)的調(diào)整和有效運(yùn)營,鞏固改革成果。
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