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探索建立公共財政框架的新路
探索建立公共財政框架的新路 1998年以來,我們從實際出發(fā),針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財政工作中遇到的一些突出矛盾和問題,以深化改革為動力,以制度創(chuàng)新為重點,以建立公共財政框架為目標(biāo),先后在全市范圍內(nèi)推行了會計委派、預(yù)算管理、國庫集中收付。政府采購、財政監(jiān)督和統(tǒng)一收費等一系列財政改革,并隨著實踐的檢驗,不斷充實和完善,取得階段性成效,初步建立了具有焦作特色、符合客觀實際、深受群眾歡迎的新型財政支出管理模式。
一、推行“六項改革”實現(xiàn)制度創(chuàng)新
(一)選準(zhǔn)“突破口”,首推會計委派制。
受歷史條件的限制,河南省焦作市財政改革的著眼點是解決實際問題,突破口是會計委派制。1998年,我們在實行會計建賬監(jiān)管的基礎(chǔ)上,萌發(fā)出會計委派制的新思路,1999年6月正式拿出實施方案。它是焦作財政綜合改革中起步最早、下功夫最大的“頭場戲”,也是我們體會最深、收益最大的一項制度性改革。2000年3月份,會計委派制改革在市直行政事業(yè)單位率先實施,一步到位。取消了市直行政事業(yè)單位的所有會計和銀行賬戶,設(shè)立14個會計工作站管理了市直263個行政事業(yè)單位的全部會計業(yè)務(wù),選派78名會計承擔(dān)了原來600多名會計的工作量。截止目前,除市直外,所屬10個縣(市、區(qū))分別采取了設(shè)立會計工作站、會計核算中心、分戶委派等不同形式的會計委派方式。全市共有28家企業(yè)、167個行政事業(yè)單位實行了“分戶委派”、970個行政事業(yè)單位實行了集中委派、85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的69個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了“零戶統(tǒng)管”,1336個行政村實行了“村財鄉(xiāng)監(jiān)”。對大型國有及國有控股企業(yè)、城市公用企業(yè)和醫(yī)院委派財務(wù)總監(jiān)的工作正抓緊進(jìn)行,年底前將委派到位。已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)一體,銜接配套,市、縣。鄉(xiāng)、村“四個層次”,村賬鄉(xiāng)監(jiān)、零戶統(tǒng)管、集中委派、分戶委派、財務(wù)總監(jiān)制“五種形式”的會計管理網(wǎng)絡(luò)體系和財政綜合改革操作平臺。會計工作站同時又是財政國庫授權(quán)支付工作機(jī)構(gòu),承擔(dān)著行政事業(yè)單位零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶的支付業(yè)務(wù),使財政國庫集中收付制度改革找到了“快速路”和“直通車”,減少了阻力和干擾。委派會計全部從現(xiàn)有會計人員中通過考試考核公開選拔、擇優(yōu)錄用,調(diào)入財政部門,相應(yīng)核減調(diào)出單位的行政事業(yè)編制,從根本上解決會計人員“單位所有”的人法難處關(guān)系,令行禁止,依法理財,搞好服務(wù)。目前,“小金庫”、“造假賬”。個人長期占用公款、截留、挪用專項資金的現(xiàn)象已基本得到源頭控制。各會計工作站嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算、政府采購預(yù)算和收支兩條線管理制度,有效解決了預(yù)算單位多重設(shè)置賬戶、財政資金分散收付、體外循環(huán)、截留挪用等問題,為建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫集中收付制度創(chuàng)造了有利條件。
(二)實行部門預(yù)算,推進(jìn)依法理財。
全部行政事業(yè)單位均實現(xiàn)了部門預(yù)算管理,單位的所有收入和支出預(yù)算都編制到具體項目,單位所有的收人無論預(yù)算內(nèi)外資金都要統(tǒng)籌安排,預(yù)算外收入和支出安排由財政部門比照預(yù)算內(nèi)逐項核定。部門和單位所有收支活動納入部門預(yù)算后,一個部門一本預(yù)算。財政按人大通過的財政總預(yù)算對部門預(yù)算進(jìn)行批復(fù),未經(jīng)財政同意,部門預(yù)算不得隨意調(diào)整。部門預(yù)算反映一個單位全年收支活動方向和范圍,單位要做哪些事,能花多少錢,預(yù)算里都列得清清楚楚,每個單位都明明白白,真正做到集中財力辦大事,精打細(xì)算把事辦好。同時由于預(yù)算編制的方法標(biāo)準(zhǔn)公開、透明,管理強(qiáng)化了責(zé)任,權(quán)力變成了服務(wù),財政部門內(nèi)部“二次分配”、“暗箱操作”的問題解決了,主管部門截留、挪用下級單位資金的問題解決了,政府領(lǐng)導(dǎo)依法理財審批資金的行為規(guī)范了,預(yù)算管理的制約監(jiān)督機(jī)制建立并操作到位了。
(三)積極進(jìn)行財政國庫管理制度改革。
2000年3月,焦作市結(jié)合會計委派制開展了清理整頓行政事業(yè)單位銀行賬戶工作,將市直263個行政事業(yè)單位多重設(shè)置的900多個銀行賬戶進(jìn)行了全面清理,每個預(yù)算單位只保留一個基本賬戶,作為零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶使用,并逐步過渡到以會計工作站為授權(quán)支付機(jī)構(gòu)的財政國庫單一賬戶體系。今年以來,按照現(xiàn)代國庫集中收付制度的要求,我們又將會計委派、財政監(jiān)督、部門預(yù)算編制、統(tǒng)一收費、政府采購等財政改革進(jìn)行有機(jī)銜接,對財政收支業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)整合,于6月9日成立了財政支出管理中心,具體從事?lián)芸顚徍�、資金支付、會計核算、監(jiān)督檢查等項業(yè)務(wù),將工資支出、政府采購支出、專項資金支出等實行財政國庫直接支付,其他支出采取委托會計工作站授權(quán)支付方式。支出管理中心實行“大廳式”集中辦公、一條龍服務(wù),創(chuàng)立了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督分離操作、相互制約、協(xié)調(diào)運行的管理機(jī)制,并實行流水作業(yè)、網(wǎng)絡(luò)化管理,規(guī)定凡納入部門預(yù)算的資金支出科室不再審批,由“中心”集中審批,國庫直接支付或授權(quán)會計工作站支付。從而較好地解決了財政部門對預(yù)算單位多頭管理、工作扯皮、效率低下的問題,公開透明,高效服務(wù),樹立了良好的財政形象,贏得了社會好評。同時,加強(qiáng)了管理和監(jiān)督,從制度上解決了預(yù)算單位多重設(shè)置賬戶、財政資金分散收付、逐級下?lián)�、層層滯留等問題。全市建立了國庫集中收付制以后,政府各職能部門的所有財政性資金,全部納人財政國庫統(tǒng)一的資金賬戶,實行一個“漏斗”進(jìn)錢出錢,構(gòu)筑起了財政資金高效運行的“直通車”和“安全網(wǎng)”,解決了多年來財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的“財力分散”、“體外循環(huán)”和“運行不暢”等難點問題。2000年開始實行這個辦法后,政府各部門各單位就浮現(xiàn)出閑散資金、沉淀資金2億多元,相當(dāng)于焦作市市本級一年財政收入的 1/3。
(四)推行規(guī)范化的政府采購制度。
焦作市從1999年開始實行政府采購制度。截止2001年6月,全市共進(jìn)行招標(biāo)410次,采購總金額25366萬元,節(jié)約資金3037萬元,節(jié)支率11.9%,取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。市直及10個縣(市、區(qū))全部成立了政府采購機(jī)構(gòu),形成了比較完整的政府采購管理體系。采購范圍從開始的車輛、辦公機(jī)具、教育儀器設(shè)備逐步擴(kuò)展到政府投資工程和勞務(wù)、城建綠化及環(huán)保水利工程、辦公用品、大型會議等。設(shè)立了專家?guī)�、供�?yīng)商庫,開通了政府采購網(wǎng)站,擁有近千平方米的軟硬件一流的現(xiàn)代化政府采購中心。由于嚴(yán)格按照“公開、公平、公正”原則進(jìn)行運作,政府采購中心吸引了部分社會資金進(jìn)場采購,政府采購有形市場正逐步形成。社會中介機(jī)構(gòu)正式進(jìn)入政府采購領(lǐng)域,政府采購程序進(jìn)一步規(guī)范,初步建立了“三駕馬車”“推著政府采購跑”的運行機(jī)制:一是將政府采購計劃全部納入部門預(yù)算,采購資金年初編列到單位和項目后被預(yù)留下來,采購時國庫直接支付;二是實行財政監(jiān)督前移,監(jiān)督委在對所有資金進(jìn)行事前稽核審批時,將應(yīng)納人政府采購的資金要求國庫科直接劃轉(zhuǎn)政府采購,否則不予簽批出賬;三是受益于會計委派這個“平臺”,各會計站嚴(yán)格按照部門預(yù)算和政府采購制度的規(guī)定進(jìn)行把關(guān),凡沒實行政府采購的事項一律不予報銷,從根本上杜絕了單位的分散采購行為。
(五)健全內(nèi)部監(jiān)督制度,確保資金安全有效。
健全的內(nèi)部控制制度是財政資金安全運行的基本保證。為了解決財政資金安全問題, 2000年9月份,我們在全局開展了大規(guī)模的“內(nèi)部資金管理制度創(chuàng)新”為主題的研討活動,出臺了一系列加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的制度和辦法。核心是成立資金監(jiān)督委員會,讓監(jiān)督提前介入,多環(huán)節(jié)相互制約控制。按照“資金出人口規(guī)范化、管理模式化、操作程序化、監(jiān)督提前化”的原則實行了“三統(tǒng)一”、“四分離”的資金收支作業(yè)程序,任何支出不經(jīng)監(jiān)督委員會審核蓋章不得出賬,監(jiān)督委員會只對黨組負(fù)責(zé),任何個人不得否決監(jiān)督委員會的意見。新的資金監(jiān)督管理模式運行已近一年,財政資金的安全性從制度和機(jī)制上得到了有力保證。目前我們已在全市財政系統(tǒng)全面推廣了新的資金管理模式,取得了良好的社會反響。
(六)實行保護(hù)性收費,創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
從1999年起我們嘗試性地對市直企業(yè)實行了保護(hù)性收費政策,即變多家收費部門分散分批進(jìn)企業(yè)收費為財政非稅收入管理機(jī)構(gòu)一家集中統(tǒng)一收費,收人上交財政非稅專戶,嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理。具體做法是:年初由財政、物價、監(jiān)察等部門會同各執(zhí)收單位根據(jù)國家現(xiàn)行收費政策結(jié)合單位經(jīng)營和上年繳費情況確定企業(yè)當(dāng)年應(yīng)繳費基數(shù),并由財政、執(zhí)收單位。企業(yè)三方共同簽訂“保護(hù)性收費協(xié)議書”,執(zhí)收單位只負(fù)責(zé)對企業(yè)應(yīng)繳規(guī)費的核定,不再直接進(jìn)企業(yè)收費,由財政委托銀行分期向企業(yè)托收。目前市直已有113家企業(yè)進(jìn)入保護(hù)性收費企業(yè)名單,涉及29個收費部門的27個收費項目,協(xié)議繳費金額1140萬元。實行保護(hù)性收費不僅減少了執(zhí)收部門的工作量,從根本上杜絕了執(zhí)收單位亂收費、亂罰款、私設(shè)小金庫、截留財政收入等違紀(jì)現(xiàn)象,同時也確保了財政收入的完整性,為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了寬松的發(fā)展環(huán)境。
二、工作中存在的主要問題和建議
總體看,我們的財政改革取得了初步成效,但由于理論水平和操作技術(shù)有限,工作中還存在許多困難和不足。一是我們的改革最初是以解決現(xiàn)實中的具體問題和矛盾為出發(fā)點的,各個單項改革之間的邏輯關(guān)系把握得不一定準(zhǔn)確,需要按照公共財政框架的要求進(jìn)行整合,增強(qiáng)其系統(tǒng)性和科學(xué)性;二是就單項改革而言,層次還比較低,按規(guī)范化要求還有很大差距。比如說部門預(yù)算方面,沒有按照預(yù)算的一般原則編制滾動項目預(yù)算,項目論證的科學(xué)性仍有待提高,完整的項目庫還未建立起來。政府采購的范圍和規(guī)模已基本到位,但中介機(jī)構(gòu)的介入程序還不健全,同時還應(yīng)研究政府采購管理機(jī)構(gòu)在退出采購市場后如何切實履行好監(jiān)管責(zé)任;三是完整的基于現(xiàn)代電子網(wǎng)絡(luò)的財政信息管理系統(tǒng)還沒有建立起來,不能適應(yīng)財政管理現(xiàn)代化和今后更深層次財政改革的要求;四是由于我們基層工作者遇到實際問題多,理論政策研究少,唯恐對某些涉及改革方向性的問題把握不準(zhǔn),迫切需要上級領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者咨詢幫助。為此,我們建議:一是財政部應(yīng)出臺規(guī)范指導(dǎo)財政改革的綱領(lǐng)性意見,盡量避免基層工作少走彎路;二是根據(jù)實踐要求,考慮到改革風(fēng)險,應(yīng)建立“試驗田”,選擇一些改革基礎(chǔ)較好,具有代表性的地區(qū)進(jìn)行公共財政改革試點,并及時予以指導(dǎo),待取得成功經(jīng)驗后加以推廣;三是財政改革涉及利益調(diào)整和制度創(chuàng)新,本身就是發(fā)展生產(chǎn)力,需要花費大量的人力、物力,成本相當(dāng)高,財政部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào),并運用行政和經(jīng)濟(jì)手段給予適當(dāng)?shù)闹С?以調(diào)動地方財政改革的積極性。
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