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財(cái)政體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析
財(cái)政體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析 摘要:從公共選擇理論的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā),我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制對(duì)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)行為的塑造起著關(guān)鍵作用。20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)逐步建立分級(jí)包干的財(cái)政體制,這種激勵(lì)機(jī)制促使各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極投身于微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè),同時(shí),這種抽象的財(cái)政包干體制下派生出的具體細(xì)則,又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其稅收分享單位之間的互動(dòng)具有博弈的特點(diǎn)。
關(guān)鍵詞:激勵(lì)機(jī)制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;財(cái)政體制;稅收;博弈
目前理論界對(duì)基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在改革中所表現(xiàn)出來(lái)的行為和扮演的角色,有多種研究范式和不同角度的解釋。本文以公共選擇理論對(duì)政府的基本假設(shè)為前提,從制度尤其是財(cái)政制度的角度出發(fā),來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為。盡管已有學(xué)者使用過(guò)這種研究方式,但研究大多停留在較為籠統(tǒng)的結(jié)論上,即財(cái)政制度改革提供的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)。本文認(rèn)為,由于各地財(cái)政體制在實(shí)際運(yùn)作中存在的細(xì)節(jié)上差異,塑造了各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各具特色的微妙行為,同時(shí),由于不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源稟賦上的差異,即使面臨完全相同的制度約束,其塑造出的政府行為也會(huì)有所不同。
理論前提:對(duì)政府及官員的動(dòng)機(jī)的基本假設(shè)
戴維·伊斯頓認(rèn)為“政治的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”。傳統(tǒng)的政治往往將政府與道德上的優(yōu)越性相掛鉤,以利他主義來(lái)假定政府行為的動(dòng)機(jī)。但政治體系的核心——政府,作為利益分配的主體,其自身也是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi),人們以合理的利己主義和效用最大化來(lái)確定作為與不作為,我們無(wú)法設(shè)想同樣的人在政治領(lǐng)域里會(huì)采取一種截然不同的行為模式。盡管公正是政府追求的首要價(jià)值,但代表一種抽象意義上的純粹的公共利益的政府是虛置的。從實(shí)證的角度看,政府是由自利的個(gè)人組成的,政府官員有其自身的目標(biāo)和約束。他們?cè)谔峁┕伯a(chǎn)品、履行政府職能的同時(shí),也在實(shí)現(xiàn)著他們自己的某種利益,甚至可以說(shuō),后者是前者的目的,前者是后者的手段。因此,本文立論的邏輯前提與西方公共選擇理論相一致,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人假設(shè)同樣適用于政治領(lǐng)域。
作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的集合,政府及官員的利益目標(biāo),具體來(lái)講,可以分解為兩個(gè)層面。第一是權(quán)力的最大化,第二是經(jīng)濟(jì)收入的最大化。
就權(quán)力目標(biāo)而言,在既有權(quán)力基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)展其范圍是權(quán)力的一個(gè)非人格屬性。尼斯卡蘭的官僚理論認(rèn)為,官員要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的最大化,必須實(shí)現(xiàn)掌握的社會(huì)資源的最大化。社會(huì)資源的最大化,也即意味著財(cái)政收入的最大化。一方面掌握更多的社會(huì)價(jià)值的分配權(quán)本身便意味著更大的政治權(quán)力,另一方面更多的財(cái)政支出被用于增加福利,提高就業(yè)率,在民主條件下,成為顯示政績(jī),贏取選民支持,以爭(zhēng)取連任或更高權(quán)力的重要途徑。由此看出,圍繞權(quán)力最大化的目標(biāo),從兩方面進(jìn)行分析,掌握更多的社會(huì)資源和贏得更多的選票是一致的。
上述權(quán)力最大化和經(jīng)濟(jì)收入最大化兩個(gè)目標(biāo),在中國(guó)特殊的制度背景下使基層政府的行為具有一些獨(dú)特的特征:
第一,權(quán)力最大化的目標(biāo)在考察中國(guó)基層政府行為時(shí)仍然適用,但西方官僚理論適用的政治環(huán)境(直接民主選舉產(chǎn)生基層政府官員)在中國(guó)并不存在,或者即使存在也不發(fā)揮實(shí)際作用。權(quán)力最大化的途徑分裂為兩個(gè)層次。其一,就目前情況而言,鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)力來(lái)自于上級(jí)政府的授權(quán),而非直接選舉情況下選票代表的民意。由于晉升是獲取更大權(quán)力的最重要的途徑之一,因此必須作出上級(jí)政府所認(rèn)可的政績(jī),而考核政績(jī)的一個(gè)重要指標(biāo)是稅收的完成情況。與人們的具體福利的增加相比,它在上級(jí)進(jìn)行政績(jī)?cè)u(píng)估時(shí)具有更大的權(quán)重,更能說(shuō)明地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所做的貢獻(xiàn)。這個(gè)角度更偏重于這樣一個(gè)事實(shí):地方官員扮演著上級(jí)授權(quán)的地方治理機(jī)構(gòu)的角色。所以要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的最大化,必須盡可能地完成甚至超額完成稅收計(jì)劃。其二,鑒于財(cái)權(quán)與事權(quán)緊密相聯(lián)的事實(shí),上繳稅收的增加必然意味著地方自己留成的減少。地方政府掌握的社會(huì)資源的減少,也即意味著實(shí)權(quán)的減少。兩者之間存在著一種零和的關(guān)系。這個(gè)角度偏重于地方政府作為地方利益的代表,得出權(quán)力的擴(kuò)大必須控制上繳稅收的比例,盡可能藏富于地方的結(jié)論。
同樣以權(quán)力最大化為目標(biāo),在不同的體制下,產(chǎn)生了不同的結(jié)果。從上述兩個(gè)方面的分析可以看出,上下級(jí)政府在財(cái)政劃分上存在一定的緊張關(guān)系,地方官員在實(shí)現(xiàn)權(quán)力最大化的過(guò)程中必須在兩種方式之間保持某種平衡。但無(wú)論蛋糕怎幺來(lái)切,先把蛋糕做大,即把地方經(jīng)濟(jì)搞上去,成為由權(quán)力最大化引出的最直接的目標(biāo)。
第二,地方政府及其官員的第二個(gè)目標(biāo)是其自身的經(jīng)濟(jì)利益的最大化。在大多數(shù)情況下,上級(jí)財(cái)政劃撥僅僅勉強(qiáng)甚至不夠維持編制內(nèi)政府工作人員的收入。而政府有效運(yùn)行所需大量的編制外人員的費(fèi)用只能靠自籌資金來(lái)彌補(bǔ)。保障并提高政府工作人員的物質(zhì)生活水平成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的另一個(gè)強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)(由此帶來(lái)的灰色收入的可能性本文不作考察)。此外,追求個(gè)人聲望也是地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。但由于屬于心理學(xué)層面,本文不作詳細(xì)分析。
理論框架:財(cái)政體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的塑造
在預(yù)設(shè)了政府官員行為動(dòng)機(jī)之后,我們認(rèn)為制度對(duì)政府官員行為的塑造起著重要作用。新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人之一道格拉斯·諾斯將西方世界的興起歸結(jié)為一種合理的制度安排,即通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格界定,將個(gè)人行為的收益率逼近于由此產(chǎn)生的社會(huì)的收益率,促使人們進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)。現(xiàn)實(shí)中,制度真空的社會(huì)是不存在的,而且較之于“所謂的文化”,制度在人們的行為模式形成過(guò)程中,顯然具有更大的權(quán)重。人們?cè)谥贫鹊目蚣芟伦非罄孀畲蠡�。在接受“�?jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下,制度的這種激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制同樣適用于政府的日常行為。
20世紀(jì)80年代以來(lái),中國(guó)的財(cái)政體制隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)生了顯著的變遷:改革開(kāi)放之前,國(guó)家壟斷一切權(quán)力,其影響力滲透到社會(huì)的各個(gè)層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府機(jī)構(gòu)的最基層組織,直接面對(duì)農(nóng)村社會(huì),但在全能政府時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地是作為中央政府在地方的代理人,秉承對(duì)上負(fù)責(zé)的原則,發(fā)揮其控制社會(huì)的作用,在財(cái)政上表現(xiàn)為統(tǒng)收統(tǒng)支,沒(méi)有任何自主權(quán)。
改革開(kāi)放的過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)放權(quán)讓利的過(guò)程,在給予企業(yè)自主權(quán)的同時(shí),中央政府使地方政府分享了前所未有的權(quán)力和利益,以發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。在財(cái)政體制上,20世紀(jì)80年代在各省同時(shí)并行的各種模式的財(cái)政包干制明顯反映了這種趨勢(shì)。在這種全新的制度安排的刺激下,地方(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府的角色發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。一方面,此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅作為中央政府在地方的代理,對(duì)上一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),同時(shí)它還必須對(duì)所在地方的利益負(fù)責(zé),因此,它在與中央政府進(jìn)行關(guān)于財(cái)政資源的博弈時(shí),有動(dòng)機(jī)甚至更傾向于將更多的財(cái)政資源留在地方。另一方面,在實(shí)行財(cái)政包干之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨保持預(yù)算平衡的壓力和獲得部分財(cái)政結(jié)余的激勵(lì),因此必須積極地?cái)U(kuò)大財(cái)源,這不僅指前面所說(shuō)的在財(cái)政存量上與中央政府的博弈和爭(zhēng)奪,同時(shí)還必須從增量的角度著手,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),擴(kuò)大稅源,從而達(dá)到財(cái)政增收的目標(biāo)。
在研究財(cái)政制度對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為塑造的學(xué)者中,比較有影響的一位是美國(guó)斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授Jean.Oi。她認(rèn)為財(cái)政體制改革以后“改變的不一定是當(dāng)事人,而是制度所蘊(yùn)涵的激勵(lì)機(jī)制使官員們的行為發(fā)生了變化”。在文革結(jié)束后的中國(guó)農(nóng)村,基層政府與地方企業(yè)形成的合作管理模式(local state corporatism),便是由當(dāng)時(shí)的財(cái)稅制度和產(chǎn)權(quán)關(guān)系所決定的。這與以往的用“政治文化”——如全能主義時(shí)代所遺留的父愛(ài)主義——來(lái)解釋政府行為與政企關(guān)系,有著明顯的不同。
Jean.Oi認(rèn)為,改革后,制度的變遷所產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制,使原有基層官僚體系致力于發(fā)展所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),以保證其收入來(lái)源,維持基層政府的正常運(yùn)作,最終啟動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。她所指出的財(cái)政方面的激勵(lì)機(jī)制,在本文所討論的廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)及周邊地區(qū)同樣存在,并且由于市與鎮(zhèn)政府間明確劃分稅收比例而得到加強(qiáng)。但僅此一條對(duì)解釋下文所考察的廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的許多微妙的行為顯然是過(guò)于籠統(tǒng)的,許多具體的行為應(yīng)歸結(jié)于厚街鎮(zhèn)政府所面臨的財(cái)政體制的各種細(xì)則——這些制度規(guī)則的約束直接影響了當(dāng)?shù)卣捌涔賳T的行為動(dòng)機(jī)和決策結(jié)果。
以東莞市厚街鎮(zhèn)為微觀實(shí)證分析框架
東莞市對(duì)各鎮(zhèn)(區(qū))政府財(cái)稅運(yùn)作的具體規(guī)定,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的最重要的制度安排。
1.東莞市財(cái)政體制的具體規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的塑造
1985年?yáng)|莞市頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理試行辦法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金及自籌資金組成。稅收完成額與鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配收入之間,沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定,各地有靈活處理權(quán)。
(1)稅收分成。1990年后,東莞市各鎮(zhèn)(區(qū))開(kāi)始參與財(cái)政分成。最初的做法是規(guī)定一個(gè)逐年遞增的基數(shù),超收部分市與鎮(zhèn)2∶8分成,后改為3∶7分成。市政府對(duì)基數(shù)的確定和超收部分的分成比例具有決定權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際分得的可支配數(shù)額完全由市政府決定,鎮(zhèn)政府處于相對(duì)被動(dòng)的局面。1996年后改為基數(shù)內(nèi)鎮(zhèn)占30%,超收部分鎮(zhèn)占70%。同時(shí)開(kāi)始建立真正意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。這時(shí)期,鎮(zhèn)政府為了不使下一年度的稅收任務(wù)過(guò)高而難以完成,而傾向于審慎地把稅收控制在略超過(guò)基數(shù)的水平。2000年起,財(cái)政分成改為取消基數(shù),市與鎮(zhèn)5∶5分成,進(jìn)一步強(qiáng)化了激勵(lì)機(jī)制。但這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)盡可能地增加稅收,因?yàn)樵诂F(xiàn)行財(cái)稅制度下,鎮(zhèn)政府仍有以其它途徑自籌資金的可能,而這部分收入是不必與市政府進(jìn)行分成的。因此只要自籌資金與稅收仍然是一種此消彼漲的關(guān)系,鎮(zhèn)政府在上繳稅收時(shí)便仍然有保存實(shí)力的動(dòng)機(jī),以使鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入最大化�；鶖�(shù)雖然不存在,但仍須保持一定的增長(zhǎng)率,同時(shí),市下屬的同一地區(qū)各個(gè)鎮(zhèn)之間也存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)仕途有著進(jìn)一步抱負(fù)的基層官員必須在這種競(jìng)爭(zhēng)中,做出突出的政績(jī)來(lái)(上繳稅收的增加即為一個(gè)重要的顯示途徑),以得到上級(jí)的認(rèn)可。這是由中國(guó)政治現(xiàn)有的權(quán)力分配體制所決定的。
(2)自籌費(fèi)用。即地方政府在稅收之外,直接以各種名目 財(cái)政體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析向當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、企業(yè)征收的統(tǒng)籌款和攤派。這部分收入曾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入極其重要的組成部分。1992民政部社會(huì)調(diào)查中心對(duì)全國(guó)15個(gè)省市的90個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位人員的收入結(jié)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn),61.1%鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自籌收入,而且自籌收入占到整個(gè)地方政府財(cái)政收入一半以上的現(xiàn)象也決非個(gè)別。但是自從1992年實(shí)行“費(fèi)改稅”改革之后,國(guó)家加強(qiáng)了這方面的控制,地方政府所受約束也越來(lái)越大,盡管自籌費(fèi)用將作為地方財(cái)政收入的重要組成部分而存在,但其重要性在下降。
(3)地方政府自有產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的收入。主要由土地與物業(yè)出讓、土地與物業(yè)租金以及下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)三部分組成。
2.財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略選擇
僅從邏輯上分析厚街鎮(zhèn)財(cái)政收入決算表,我們似乎可以推導(dǎo)出這樣一個(gè)結(jié)論:既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)在鎮(zhèn)政府的收入中占有如此重要的地位,那幺按照利益最大化的前提,鎮(zhèn)政府應(yīng)該傾其全力去發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),從而拉動(dòng)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但與此相反,厚街鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府卻把重心放在了吸引“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)、“三資企業(yè)”和民營(yíng)企業(yè)上。但是這些企業(yè)都是獨(dú)立的法人,其自主經(jīng)營(yíng)和享有利潤(rùn)的權(quán)利來(lái)自于其自有的產(chǎn)權(quán),與鎮(zhèn)政府之間并非從屬關(guān)系,因此政府在這些企業(yè)利潤(rùn)的分配、流向及財(cái)務(wù)運(yùn)作方面的影響力相當(dāng)有限。與此同時(shí),由于對(duì)“三來(lái)一補(bǔ)”和“三資”企業(yè)普遍實(shí)行“兩免三減”(指頭兩年免所得稅,之后三年減半)的稅收政策,這些企業(yè)對(duì)政府財(cái)政收入的直接貢獻(xiàn)并不很大,其回報(bào)率是相對(duì)偏低的。這又似乎與前文分析所得出的結(jié)論形成悖論。事實(shí)上,兩者并不矛盾,這是作為理性人政府的明智的決策。第一,鎮(zhèn)(區(qū))屬的企業(yè)與外向型經(jīng)濟(jì)成分的“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)、“三資”企業(yè)有著較高程度的依賴關(guān)系或合作關(guān)系,脫離了這樣一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的企業(yè)集群,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的豐厚盈利是難以想象的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于原始基金少,起點(diǎn)低,因此往往集中于技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。與之相對(duì)應(yīng),外資企業(yè)的最終產(chǎn)品則有相對(duì)較高的附加值和科技含量。在保證質(zhì)量的情況下,憑借鎮(zhèn)政府和外商之間存在的特殊而微妙的關(guān)系,多數(shù)鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)可以較為容易獲得較為穩(wěn)定的訂單來(lái)源,鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)實(shí)際上成為由外資主導(dǎo)的加工制造業(yè)生產(chǎn)鏈條上的一個(gè)組成部分,兩者互補(bǔ)形成一種“企業(yè)集群”,企業(yè)集群內(nèi)部在各個(gè)方面、各個(gè)層次上的合作和交流提升了整個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。第二,同樣抱著自身利益最大化的目的,扶持鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)偏重的是存量方面,而致力于發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)則是希望在增量方面有所作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果將有限的資金全力投入到支持區(qū)鎮(zhèn)屬的企業(yè)中,由此拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與現(xiàn)有外向型經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的宏觀經(jīng)濟(jì)總量相比,可以說(shuō)是微乎其微。因此在這種情況下,厚街鎮(zhèn)政府將有限的人力、物力、財(cái)力中的大部分投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善投資環(huán)境,以各種優(yōu)惠的政策吸引外資進(jìn)駐,其產(chǎn)業(yè)政策的著眼點(diǎn)無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)總量的增量方面。這些政府行為在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期起著四兩撥千斤的作用。盡管鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)的利潤(rùn)在厚街鎮(zhèn)財(cái)政收入中占有重要比例,但由于這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益都直接或間接地與“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)、三資企業(yè)等外向型經(jīng)濟(jì)密切相關(guān);同時(shí)鎮(zhèn)政府利用有限的財(cái)政資源改善投資環(huán)境,吸引外資,可以在經(jīng)濟(jì)的增量方面有所作為,所以,厚街鎮(zhèn)政府最終采取了向外向型經(jīng)濟(jì)傾斜的產(chǎn)業(yè)政策。
類(lèi)似的利益驅(qū)動(dòng),類(lèi)似的制度約束,但中國(guó)其它地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒(méi)有發(fā)展出類(lèi)似厚街及東莞其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣的外向型經(jīng)濟(jì)。這是因?yàn)闁|莞位于珠江三角洲,擁有毗鄰深港的獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì),又正好面臨東亞新興工業(yè)化國(guó)家實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)后,向大陸轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì),而且還在改革中享受政策傾斜。這是分析東莞基層政府利益最大化的動(dòng)機(jī)在現(xiàn)有財(cái)政制度約束下,其行為模式的某種必然性的大背景。
小結(jié)
抽象的財(cái)政包干體制下派生出的具體細(xì)則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其稅收分享單位之間的互動(dòng)具有博弈的特點(diǎn)。在對(duì)東莞市厚街鎮(zhèn)的考察中主要體現(xiàn)在兩方面:第一,鎮(zhèn)政府在與上級(jí)政府的博弈中,一方面積極完成應(yīng)繳稅收以顯示政績(jī),另一方面通過(guò)各種手段藏富于地方,基層政府利益最大化的行為在財(cái)政方面體現(xiàn)為上繳稅收與藏富于地方之間的一種平衡。第二,在選擇發(fā)展戰(zhàn)略方面,盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬的企業(yè)利潤(rùn)是鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的最大來(lái)源,但由于這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和整個(gè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增量上的增長(zhǎng)都與外向型經(jīng)濟(jì)密切相關(guān),故鎮(zhèn)政府從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā),在服務(wù)、政策等方面向外資企業(yè)傾斜,使其享有實(shí)際上的超國(guó)民待遇,發(fā)展出典型的外向型經(jīng)濟(jì),以期實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期意義上的利益最大化。
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