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基層財政難在什么地方
基層財政難在什么地方 1994年建立的分稅制為基礎的分級財政管理體制,帶有強烈的制度創(chuàng)新性質,初步理順了中央與地方之間(主要是中央與省級之間)的財力分配關系,又在政府與企業(yè)的關系方面大大淡化了條塊分割的行政隸屬關系控制,為政府適應市場經(jīng)濟發(fā)展、正確發(fā)揮調節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用創(chuàng)造了條件。然而必須看到,該體制為種種條件所制約,仍然帶有強烈的過渡色彩,難免留下不少問題。隨著時間推進,這些問題趨勢于明朗化。
財權與“事權”不對稱
在實行分稅分級財政體制的國家里,中央適當集中財權是普遍的做法。但省以下政府之間的財權劃分模式并不盡然,具體格局要依職責劃分結構而定。我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面(到2000年,中央財政收入占全部財政收入的比重為52.2%),這符合分級財政體制正常運行的基本要求,并且客觀地說,與較充分發(fā)揮中央自上而下轉移支付調節(jié)功能的要求相比,目前中央財力集中程度還不夠,仍有待逐步提高。然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸,在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯。1994年以來,中央的資金集中度實際在下降(從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%),而省級政府的集中程度不斷加大,年均提高2%(從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%)。市一級政府同樣在想方設法增強集中程度。2000年地方財政凈結余134億元,而縣、鄉(xiāng)財改赤字增加。這實際上說明財力在向省、市集中。
省以下政府層層向上集中資金,基本事權卻有所下移,特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府,履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱,成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權劃分規(guī)則,區(qū)域性公共物品由地方相應級次的政府提供。近年我國省級政府向上集中資金的過程中,縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務教育、本區(qū)域內基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品,同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展(而且往往尚未有效排除介入一般競爭性投資項目的“政績”壓力與內在沖動),而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權,大都剛性強、欠賬多,所需支出基數(shù)大增長也快,無法壓縮。比如9年制義務教育,該項支出有法律依據(jù),而且由于人口規(guī)模擴大較快和相關支出因素價格上升較快,所需資金膨脹更快,主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再比如基礎設施建設,縣級行政區(qū)域內長期以來農村各類基礎設施嚴重不足,欠賬累累,而農村工業(yè)化、城市化進程又要求配套完善基礎設施,對縣級政府來說這是非常沉重的負擔,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)同樣如此。
又比如財政供養(yǎng)人口,我國有2000多個縣級行政區(qū)域,如果按每個縣財政供養(yǎng)人口為7000人、每人年工資為700元計算,所需財政支出就達1000億元規(guī)模。事實上,省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權。比如社會保障,1994年推出分稅制時,該項事權沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔,現(xiàn)在實際上要求地方政府負責,對原本就“四面漏風”的縣“吃飯財政”來說,又增加了一筆沒米下鍋的飯債。
很顯然,轉軌時期,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進和社會進步所需要的大量物質條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的,特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府,承擔著寬廣、具體的政治責任和經(jīng)濟責任。在這種背景條件下,亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學有效的轉移支付制度的配套條件下,使基層政權的事權、財權在合理化、法治化框架下協(xié)調,職責與財力對稱。這本是“分稅分級”財政體制的“精神實質”所在,一旦不能落實,則成為基層財政困難的重要原因。
實行分稅制財政管理體制,要求政府間的財政資金分配采用稅種劃分方法。我國目前有五級政府,是世界上主要國家中政府層級最多的國家。從國際經(jīng)驗看,政府層級多的國家,稅種也比較多,這樣有利于收入劃分。但在任何一個國家里,稅種數(shù)量都不可能過多,因為稅種隨意設置,勢必擾亂市場經(jīng)濟運行并約束社會進步、損害社會效率與公平。而且市場經(jīng)濟近幾十年發(fā)展中,簡并稅種是主流趨勢。也就是說,不論政府層級有多少,稅種設置的科學性不能違背。我國現(xiàn)行稅種有28個,和其它國家比,為數(shù)不算少。然而問題的焦點在于,這28個稅要在5級政府之間劃分,是世界上其它國家未曾遇到的難題。
很顯然,5級政府與28個稅的對比狀態(tài),使得中國不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入,而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按稅種劃分收入,勢必形成政府間收入分配高度不均衡,這是由各個稅種收入的高度不均衡所決定的。然而必須看到,一味擴大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。近年我國共享部分的比重一增再增,下一步如把企業(yè)所得稅和個人所得稅也改為共享稅,則數(shù)得著的大稅種已全部共享,這在過渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇,但從長遠發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮,還是要在將來創(chuàng)造條件把若干共享稅分解、融合于國稅和地方稅之中,進而使分稅制貫徹并真正得到穩(wěn)固。那么從長遠考慮,具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在,設立了5級政府也就是需要把稅源切成五個層次,而從稅收的屬性和各稅種的不同特點看,分成三個層次相對容易,分成五個層次難上加難。
也就是說,不論怎樣設計,都無法把“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性,貫徹到一個五級政府的架構內去。即,這一架構使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性。而且我國省以下體制的現(xiàn)狀是五花八門,各地不一,有的安排了復雜易變的分享,有的則對縣鄉(xiāng)干脆實行包干制,總體而言,“討價還價”色彩濃重,與分稅制的距離還相當大,并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。與此同時,大環(huán)境中市場的發(fā)育和政府職能與管理規(guī)則的轉變卻時不我待,使各層次財源不對位,財力分配紊亂、低效,矛盾愈益積累起來。這樣看來,五級政府架構與分稅分級財政的逐漸到位之間,存在不相容性質,近年地方財政困難的加劇,在一定程度上正是這種不相容性日漸明朗和突出所致。
財政支出問題多多
在我國,中央對財政支出標準的決策,無疑應有一定的集中控制,但在分稅分級體制建立過程中,集中程度需要隨體制的逐步到位而適當調低,給地方各級一定的“因地制宜”的彈性空間。事實上,多年來我國某些統(tǒng)一的支出控制標準(如公職人員差旅費)近乎一紙空文,形似集中,實則紊亂。實際生活中,財政支出標準很多不是由財政部門來決定的,在中央政府級次確定支出標準,有些已經(jīng)具體化為中央各部門隨機和相互攀比地確定支出標準和要求,這種情情況下,下級政府的財政支出,往往要實行多個上級部門提出來的支出標準和要求。在形成了實際的紊亂情況的同時,我國現(xiàn)存的突出矛盾是基層政府事權重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊,卻被要求實行上級政府規(guī)定為一律卻由上級部門多頭下達的財政支出標準。經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)尚可維持,經(jīng)濟落后地區(qū)就常常無法度日。轉軌期間縣、鄉(xiāng)兩級公職人員工資欠發(fā)問題長期得不到解決,固然有復雜的原因,但其中之一是由于工資標準按統(tǒng)一安排不斷提高,加大了基層財政支出壓力。近兩年來調升工資時中央加大了專項轉移支付,應當能使欠發(fā)工資壓力有所緩解,但由工資推及其它事項,說明類似問題除中央應逐步加強轉移支付力度之外,普遍的事務需區(qū)別對待,不宜包攬過多�？傊�,有必要給地方留出支出標準上的一定彈性空間。特別要防止“王爺”和“皇帝”分不清,部門有權出臺多種政策,在支出要求上各部門相互攀比地全要“大干快上、一年一變樣”等。處理不好,上級的集中控制加上“上級”內部的政出多門,便是形成基層財政困難的原因。
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