廈門財政性投資存在的主要問題及對策

廈門財政性投資存在的主要問題及對策

      在廈門推進海灣型城市建設(shè)過程中，必須不斷地壯大經(jīng)濟總量。采取積極的財政政策促進投資和消費的增長，仍然是我們今后一段時期內(nèi)的重要經(jīng)濟手段之一。而作為推動經(jīng)濟增長的三架馬車之一——投資的體制、結(jié)構(gòu)、效益等一系列重大問題已擺在我們的面前。應(yīng)當(dāng)承認，廈門自特區(qū)建設(shè)以來的20多年間，在投融資體制方面作了許多有益的探索，特別是近年來在簡化項目審批程序、規(guī)范政府和投資主體行為、培訓(xùn)投資中介機構(gòu)、拓寬融資渠道等方面取得突破性進展，有力地促進了廈門國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的快速發(fā)展。1981年—2001年，廈門經(jīng)濟年均增長18.5%，成為我國經(jīng)濟增長較快的地區(qū)之一；2001年GDP為558.33億元，人均GDP已突破4萬元大關(guān)，位居全國各省市前列，已達到世界中等收入國家水平。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，廈門要實現(xiàn)今后8-10年內(nèi)兩個發(fā)展階段的目標，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須打破舊的模式，實現(xiàn)投資體制上的創(chuàng)新，才能使經(jīng)濟和社會保持高速度、高質(zhì)量的發(fā)展態(tài)勢。目前財政性投融資體制改革不到位的現(xiàn)象主要表現(xiàn)如下：
　　　　首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大，政府隱性負債日益增多
　　近年來，在國家采取積極的財政政策的影響下，為了改善投資環(huán)境，做強做大經(jīng)濟規(guī)模，廈門市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府大搞開發(fā)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幾乎每個鎮(zhèn)以上的政府都在劃定的區(qū)域內(nèi)搞工業(yè)小區(qū)或科技園區(qū)之類的開發(fā)建設(shè)。這樣的做法也確實起到筑巢引鳳的作用，為招商引資創(chuàng)造了基本的硬件之一。但是我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于我市鄰近地區(qū)對投資者的爭奪已到了白熱化的程度，由此帶來結(jié)果是：互相壓低土地出讓價格以爭得投資者現(xiàn)象時有發(fā)生，這種惡性競爭的結(jié)果不僅是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，而且給各級政府造成的負面效應(yīng)之一就是：不僅開發(fā)土地的成本難以回收，而且還要虧大本，由此造成政府的隱性債務(wù)日益增多。以我市某區(qū)為例：該區(qū)三個工業(yè)小區(qū)一期用地規(guī)模（僅2001年）達1.328畝，折合88.54萬m[2]。按每m[2]開發(fā)成本約200元，土地出讓價約100元／m[2]計算，三個開發(fā)區(qū)土地開發(fā)成本將虧空8,854萬元，若加上銀行貸款利息等財務(wù)費用，則超虧1億元以上。若今后三年內(nèi)維持這樣的開發(fā)速度，該區(qū)的土地開發(fā)的虧空額將達到3-5億元，接近該區(qū)目前一年的財政收入。這種巨大的滾動式的政府負債將發(fā)展成為經(jīng)濟建設(shè)的隱憂，若不采取措施加以解決，政府的信用危機也將日益凸顯。
　　　　其次，財政性投資面過大，基層投資資金不配套，造成投資效應(yīng)減弱
　　幾年來，隨著廈門市財政扶持力度的不斷擴大，廣大農(nóng)村特別是島外三個區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村教育設(shè)施有了較大改觀，這在增強廈門農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展后勁，提高農(nóng)民的收水平，改善農(nóng)村教育條件等方面起到了不可替代的作用，但也應(yīng)看到，由于歷史遺留的欠賬多，為了照顧到各方各面的情緒和需要，每年安排農(nóng)村專項經(jīng)費時，往往把有限的資金鋪得過廣過寬，這種撒胡椒面式的老做法，造成投資效應(yīng)減弱。以近三年來實施“同發(fā)展共富�！惫こ虨槔�，廈門市從1999年底至2002年3年內(nèi)市財政安排2億元資金，絕大多數(shù)用于島外三個區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶持薄弱村的經(jīng)濟等方面，通過審計調(diào)查，也證實其成效是不錯的，但是由于點多面廣，加上配套資金不落實等原因，投資效益不盡人意。2000年第一批13個項目，投資總額達9,092萬元，涉及上百個村。如某鎮(zhèn)胡蘿卜產(chǎn)業(yè)化項目，總投資298萬元，除市財政補助100萬元落實外，其余198萬元至今沒著落。
　　究其原因是：長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建設(shè)項目往往在資金來源尚不落實的情況下，上級有關(guān)部門最常用的是發(fā)“紅頭文件”的行政命令，強制要求基層也要籌措配套資金，這種“三個一點”的習(xí)慣做法在實際工作中往往走形變樣，其最大的缺陷是資金渠道單一，老是躺在各級財政上做文章，而沒有想方設(shè)法去拓寬資金渠道，如社會上的閑散資金，目前讓外資、民間資本參與的做法還沒有在實踐中運用。
　　　　再次，有些投資主體不明確，產(chǎn)權(quán)管理混亂
　　由于目前投資體制改革力度欠佳，造成有些投資法人制度流于形式，加上一些投資項目是在各級政府大包大攬的情況下進行具體操作的，更使項目投資主體分不清到底是政府還是企業(yè)，由此造成的產(chǎn)權(quán)管理混亂就在所難免。如前所述，廈門市同發(fā)展共富裕工程的第一批項目中，總投資超千萬的一個外口公寓項目，市里撥補878萬元，市有關(guān)部門要求按公司化管理模式運行，市里投資應(yīng)成為相關(guān)村的股份進行企業(yè)化經(jīng)營。但實際調(diào)查中得知，大多數(shù)村認為股份太小，不如每年有錢分就行。由此區(qū)里做出決定，將市投資部分全部歸屬國有企業(yè)——區(qū)投資公司，并由該公司十年內(nèi)每年給予些這相關(guān)村一定數(shù)額的固定回報。這種違背原有投資意圖，高估農(nóng)村基層干部經(jīng)營素質(zhì)的現(xiàn)象值得我們深思。又如去年11月，市委黨校廳局級班學(xué)員在考察我市小坪森林公園時，看到一幅令人痛心的慘景：位于國家級森林公園境內(nèi)的小坪水庫幾乎見底，綠水青山變成有山無水。經(jīng)詢問在場的水坪水庫水電站領(lǐng)導(dǎo)得知：由于沒錢發(fā)工資只好放水發(fā)電賣錢，加上今年雨水少，水庫水很快被放光。但最終原因仍是條塊分割造成產(chǎn)權(quán)管理的混亂；一個區(qū)域內(nèi)卻有不同的管理方式，水庫歸水利部門，森林公園卻歸林業(yè)部門。若要開發(fā)如此美麗的森林公園談何容易，更不要說要維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
　　筆者認為，上述問題的產(chǎn)生大多是改革過程出現(xiàn)的問題，解決問題的辦法仍然要以采取改革的方法，其主要途徑有以下幾個方面：
　　　　一、鎮(zhèn)以上的各級財政應(yīng)將屬于政府投資行為的借貸資金列入每年的財政預(yù)算盤子
　　雖然目前許多開發(fā)土地等項目均由各級政府委托或指定的國有企業(yè)負責(zé)，但在每年編制財政預(yù)算過程中應(yīng)單列，并向各級人大報告政府財政預(yù)算執(zhí)行情況時至少說清楚以下幾點：(1)政府投資項目的資金來源。如上級撥款、國債、政策性貸款或商業(yè)銀行貸款等。(2)每年財政預(yù)算中安排到期的貸款本息償還情況。(3)政府投資項目每年資金運作及收益情況。(4)審計機構(gòu)對政府投資項目的審計報告。
　　　　二、以市場為導(dǎo)向，真正按投資法人責(zé)任制辦事
　　從“有所為有所不為”及“有限政府”的戰(zhàn)略考量，切實轉(zhuǎn)變政府職能。凡是有經(jīng)濟效益潛力的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性項目，政府應(yīng)全部地毫不保留地推向市場。本著政府搭臺、企業(yè)唱戲的原則，通過資本運作促進我市投資體制改革的深化，由此吸引更多的外資和國內(nèi)企業(yè)資本、民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而政府不再投資此類項目。如澳大利亞馬盧奇郡（廈門友好城市）已將水處理、機場、停車場、垃圾處理等五個項目全部采取商業(yè)化運作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府當(dāng)掌舵員而不是劃漿員；政府在政策制定、規(guī)則指導(dǎo)、利益關(guān)系三大方面明白無誤地告訴投資者，使得私人資本順利進入這些投資領(lǐng)域。他山之石可以攻玉，只有最終讓投資者有利可圖，才能扭轉(zhuǎn)目前政府無所不能無所不包的局面。
　　如前所述，有些政府投資項目在建設(shè)過程中，由于政府行為代替了市場經(jīng)濟行為，造成投資主體不清、責(zé)任不明。而早在1996年，國家建設(shè)部等三部委就重申：“各級計劃部門委托工程建設(shè)項目立項和審批，對資金不落實，資金不到位無保障的建設(shè)項目不予審批立項，更不得批準開工。”但據(jù)近幾年的審計調(diào)查表明：島外有些區(qū)建設(shè)項目資金落實率是比較低的。但為了爭得一些建設(shè)項目，區(qū)、鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)往往是向上級承諾配套資金，而后卻積極組織向上級“跑部錢進”。但跑下來堵缺口的資金畢竟有限，結(jié)果建設(shè)資金缺口越滾越大。因此只有真正建立建設(shè)項目法人責(zé)任制，才能從根本上解決形象工程、爛尾工程的問題。
　　　　三、對公益性和非盈利的投資項目，應(yīng)集中財力辦大事，努力降低運營成本
　　對于今年各級財政在文化、教育、衛(wèi)生和社會福利設(shè)施等公益性和非盈利性項目支出時，應(yīng)本著“雪中送炭”而不是“錦上添花”的原則，集中財力物力扶持一些最為需要、最能見效的項目，特別是讓每年的“為民辦實事”項目盡量做到當(dāng)年投資當(dāng)年見效。從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，拿出一些公益性項目建成后的管理和維護工作面向社會，公開招標后承包給有經(jīng)營管理能力的企業(yè)，按照企業(yè)化管理將可以降低財政開支，建立良性的管理體制，以改變現(xiàn)有的一些公益性建設(shè)項目建成后，政府給予所謂的事業(yè)單位待遇，造成“二機關(guān)”、“官僚主義”，辦事效率低下和成本開支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的現(xiàn)象。對涉及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟或生態(tài)環(huán)境需要的一些項目，應(yīng)整合管理體制，打破條塊分割、互相抵消力量的管理機制，按照高效統(tǒng)一的原則，讓其歸口同一主管部門，讓一個婆婆管到底。
　　　　四、盡快建立政府投資績效評估體系
　　在當(dāng)前干部管理體制下，要求各級政府領(lǐng)導(dǎo)真正做到兼顧眼前利益和長遠利益是不切合實際的。誰都想在自己的任內(nèi)盡快出項目、出效益，至于政府負債的承受能力以及對今后的影響，那是較少考慮的。以致我們常說的“新官不理舊賬”的怪圈的出現(xiàn)就不足為奇了。任其發(fā)展下去，有朝一日產(chǎn)生的財政困境導(dǎo)致政府信用危機也將不可避免。如何解決這一難題？筆者認為：建立政府投資績效評估體系有助于為防范于未然，其評估的意義在于：
　　第一，以喚起廣大群眾對政府投資行為的了解，廣泛聽取群眾提出的批評和建議，特別是與廣大人民群眾利益息息相關(guān)的公益事業(yè)盡可能把政府投資行為和群眾意見做到基本一致。
　　第二，促進政府不斷改進工作，使政府在做決策時能更謹慎，更能嚴格地按經(jīng)濟規(guī)律辦事，從而達到投資效益的最大化。
　　第三，政府投資行為的公開、透明，讓陽光照耀政府投資行為，有助于為防腐倡廉找到治本的措施。
　　其具體做法是：一是建立重大投資項目評審機制。每年政府重大投資項目出臺的前半年（至少是三個月），可吸收社會上較有聲望的投資專家組成評估團，對項目的可行性進行再評估。二是通過媒體，讓廣大群眾參與討論，凡有價值的意見可用評獎等方式以調(diào)動群眾參與的主動性和積極性。三是各級審計機關(guān)每年都要對政府投資結(jié)果進行審計監(jiān)督。審計的重點是權(quán)、責(zé)是否一致，投資效益是否優(yōu)化，是否有損失浪費和瀆職行為等，并將審計結(jié)果報告代表政府報各級人大審議，并分期分批向社會公布政府投資項目的審計結(jié)論。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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