強化我國政府預算的法治化建設

強化我國政府預算的法治化建設1.預算資金范圍應重新界定，強化對預算外資金的管理�！额A算法》界定的預算是不完整的，預算外資金未納入嚴格的財政預算管理之內，這不僅造成財政資金分散，而且有不少地方在財政預算內保工資都相當困難的情況下，預算外資金開支浪費。因此，要通過立法，確立財政綜合預算的法律地位，將預算內外兩塊資金有機結合起來，編制統(tǒng)一全面的財政綜合預算，逐步建立新型的公共財政框架。
　　2.合理劃分地方各級政府的預算管理職權，理順稅收征管體制�！额A算法》劃分了中央與地方的預算管理職權，但對上下級政府和上下級財政部門之間的預算管理職權，劃分不夠具體、明確。在實際工作中，財政與稅務、政府和人大四方面的關系沒有理順。上級政府和上級財政對預算的干預很大。因此，在《預算法》中應補充和完善有關明確、具體劃分上下級政府和上下級財政部門之間的預算管理職權的條款。上級政府的財政、稅務部門不宜對下級政府下達指令性的財政稅收任務指標，應讓各級預算根據(jù)本地當年的實際情況自主安排本級范圍內的財政收支，做到統(tǒng)籌兼顧，保證重點，合理安排；嚴格依法履行職權，各收各的稅，各理各的財，各管各的事，真正實現(xiàn)地方政府在責、權、利上的統(tǒng)一，發(fā)揮地方政府在組織財政收入中的主導作用，最大限度地調動地方政府當家理財、增收節(jié)支的積極性。
　　3.對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督進行規(guī)范，增強預算法的權威性�！额A算法》中對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等三個方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，與當前改革形勢存在相當差距。發(fā)達國家的預算一經(jīng)國會通過，即具有法律效力，任何部門和單位都無條件執(zhí)行，而且還要把它公布于眾，接受各方面的監(jiān)督。因此，預算是具有公開性及透明性的。這就要求預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，對其每個方面都要有相對具體和規(guī)范的措施。比如，《預算法》中應將預算編制的時間，提前并延長預算編制的期限，預算草案要按部門預算編制；規(guī)范預算支出安排的順序及原則；充實審查監(jiān)督條款，推進各級人大對政府預算和決算由程序性向實質性轉變。
　　　　二、逐步建立公平、透明、規(guī)范、高效的預算編制運作機制，提高預算資金的使用效益是體現(xiàn)預算管理法治化的前提條件
　　　　（一）國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和政府工作的重點應及早確定和下達
　　目前我國的國民經(jīng)濟發(fā)展計劃一般都是在每年三月份全國人大會議上才能確定，這就給編制預算帶來了困難。因為只有較準確地確定了下年度的國內生產總值及各產業(yè)的增加值的發(fā)展情況，才能據(jù)此確定下年的財政收入；只有確定了財政收入，才能合理地安排財政支出。也就是說，只有確定了國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，才能較準確地編制財政預算。另外，財政是為政府中心工作服務的，政府的工作重點都需要在預算中加以體現(xiàn)。而目前我國各級政府的工作重點都是在全國經(jīng)濟工作會議和人大會議以后，才陸續(xù)形成，這同樣給編制預算帶來困難。所以，早編、細化預算必須要有各級黨委和政府的支持與配合，政府應該盡早地公布下年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，盡早地確定社會、經(jīng)濟發(fā)展的大政方針。
　　預算編制的指導方針，是在宏觀經(jīng)濟預測和國內外政治經(jīng)濟形勢分析的基礎上提出的。澳大利亞內閣有“聯(lián)合經(jīng)濟預測小組”以及“收入和支出分析小組”，他們是由專家和綜合部門負責人組成的，負責宏觀預測和政策方針的制定工作。我國也應建立一個專門的組織，這個組織由專家、技術官員和政治家組成，在吸收社會各界人士觀點的基礎上，以國民經(jīng)濟計劃及政府的工作重點為指導，形成一份年度的政治經(jīng)濟形勢判斷報告，并在此基礎上，形成財政部門提出的指導所有政府部門編制預算請求的綱要。其應該在各級預算編制之前，及早下達。
　　目前我國政府預算中，中央下達的當年預算收支指標比如轉移支付、補助收入等指標較晚，地方要等這些指標下達后，再編制這部分配套的預算，雖然在預算編制過程中可以留有余地，但這種人為地造成預算的空缺，直接影響了預算嚴肅性和法治性。
　　　　（二）在預算編制過程中要分類制定定額，真正地實施好定員定額管理
　　實行經(jīng)費“定員定額”管理辦法，實際上就是在編制預算時按照單位的定編數(shù)和人均經(jīng)費標準核定預算，要求財政部門準確地掌握各單位的定員編制和制定合理的定額標準。但財政部門雖掌握人員編制數(shù)，也有支出標準，卻不盡科學合理。其主要問題是：人員管理粗放，不能及時掌握各單位人員變化情況，人員和經(jīng)費不能實行動態(tài)管理，因而制定出的定額標準與單位的實際情況不相符合；定額標準缺乏科學合理性，定額標準的高低不是按照單位的職能進行確定，造成部門之間苦樂不均，相互攀比，形成管理上的被動。目前，我國制定定員定額標準程序和方法是：定額標準是根據(jù)財力可能，結合部門的工作量、占有資源、實際支出狀況及部門分類，以人或實物為測算對象制定的。首先測算出各類部門的單項基準支出，在單項基準支出的基礎上，確定同類部門的分檔定額標準，然后確定各部門所應執(zhí)行的各個單項定額標準。制定定額標準既要依據(jù)國家政策和財務制度的有關規(guī)定，又要考慮目前各部門普遍的支出水平。人員經(jīng)費的定額標準嚴格按照國家的工資制度和其他政策規(guī)定的開支范圍、開支標準核定；日常公用經(jīng)費定額標準的核定，有文件規(guī)定開支標準的，一般以文件規(guī)定為準；沒有文件規(guī)定開支標準的，要適當考慮實際情況和實際支出水平來定。
　　定員定額標準制定以后，要根據(jù)情況的變化不斷完善。因為定額的制定來自于客觀現(xiàn)實，對通過實際執(zhí)行反映不盡合理的定額標準要進行修訂。另外，隨著客觀情況的發(fā)展變化及國家政策的調整，定額的標準也應相應進行調整，以保證定員定額的先進性和合理性。
　　　�。ㄈ�）進一步細化預算編制，為增強預算編制的科學性和可行性提供保證
　　美國聯(lián)邦政府每年提交國會審議的年度預算及相關材料，多達8000頁，非常細致具體。而我國各級政府向同級人大報送的預算只有幾千字，各項收支一般只按“類”列出一個預算數(shù)。如，支出預算中的“工交事業(yè)費”、“文體廣播事業(yè)費”等，只有一個該類的預算總數(shù)，至于工交口、文體廣播口中哪個單位到底是多少，預算報告中都沒有體現(xiàn)，人大代表根本無法判定預算安排是否合理。預算的這種粗線條和不確定性，給法定的人大審核工作、審計機關的監(jiān)督工作等帶來困難。
　　細化預算編制，就要有充足的預算編制時間。美國的管理技術水平遠遠超過我國，現(xiàn)代化程度也很高，但他們要用十八個月的時間編制預算，說明預算編制要做到科學、準確性，有大量的工作要做，沒有一定的時間開展調查研究，對預算項目進行周密論證，對預算標準進行測算，預算很難科學、準確。
　　細化預算編制，除了前面提到的要及早下達預算編制綱要，給編制預算充足的時間外，還要細化預算的各項指標，收支指標，尤其是支出指標的編制應當細化到哪一步，還要進一步探討的。
　　在預算支出編制中，主要有基本支出和項目支出預算編制，基本支出的編制主要是依據(jù)定員定額的方法，而項目支出預算的編制，由于缺乏科學可靠的標準，財政部門只能憑經(jīng)驗、靠感覺支出，有的甚至憑關系、做人情。這樣的預算，人為因素大，既不準確又嚴重影響到預算的公平和透明度。一個理想的支出預算應該包括以下幾部分：支出預算總表、具體支出項目明細表、支出項目審定的所依據(jù)的明細資料。只有這樣，人大等機關在審核預算時，才能不僅可以審核大的支出盤子，而且可以審核具體的支出項目以及安排的依據(jù)，從而可以根據(jù)成本效益原則，對具體項目提出調整意見，以利切實履行其審核預算、監(jiān)督施政的職能，推進人大對財政預算的審查由程序性向實質性轉變。預算資金要盡量落實到具體的單位、項目，應爭取做到每個基層預算單位的每個支出項目都能在預算中所反映，每一筆支出都有根有據(jù)。提交人大審議的預算報告不能僅僅是按科目設置的收支簡表，而應該在簡表之外再增加詳細的單位預算表，以及項目論證說明材料。
　　　　三、加強預算審批，使每年的預算草案要有充分的審核和修改時間，以保證通過的預算更具科學性和法律性
　　政府預算是經(jīng)過人大會議審議通過的具有法律效力的文件，不可隨意改動，為了保證預算的嚴肅性，還應有充分的審議，討論、修改的過程。
　　在國際上，各國政府向議會提交財政預算草案的時間，一般都在正式批準前的3個月到半年左右，以便議會有一個充分討論和仔細修訂的時間。如美國聯(lián)邦政府預算在每年2月，將各部門審定的預算匯總成聯(lián)邦政府預算建議草案，總統(tǒng)審查后，將聯(lián)邦政府預算建議草案提交國會審議，并在公布于眾。預算草案公布后，任何黨派、團體或部門都可以就預算提出自己的意見。國會就預算問題舉行聽證會，總統(tǒng)或各部門的首領要到國會對預算作詳細說明。國會各委員會根據(jù)調查、聽證情況提出修改或通過預算的報告。4月1日，由預算委員會匯總成預算草案決議案，提交參、眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。4月-6月總統(tǒng)對預算決議案提出修改意見，并報告國會。7月預算決議案經(jīng)國會參、眾兩院一致通過后，作為一項注冊議案提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)批準簽字生效。在這個協(xié)調和批準的過程中，議員和黨派的意愿得到了表述，預算也更能反映社會的要求。在整個過程中，專家、技術官員、政治家以及社會輿論參與的程度越高，預算中反映出來的社會意愿的準確程度越高，預算在議會內討論和辯論的越充分、透徹，預算的安排就越合理。
　　因此，在從預算提出到批準一系列活動中，各部門提出請求需要時間，財政部門進行協(xié)調需要時間，人大委員們討論辯論也需要時間。可以說，時間是廣泛的參與者和制訂出合乎公共最大利益預算的必要條件。我國的預算草案是由財政部門先提交“人大常委會”，然后由“人大”內部的各專業(yè)委員會、包括財經(jīng)委員會對該草案進行事先的審議和修改。在此修改的基礎上，再提交全國人民代表大會審議、修訂和通過。在這期間應有3個月的時間較為合適。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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