積極財政政策淡出的途徑與方式研究

積極財政政策淡出的途徑與方式研究但隨著包括大江大河大湖堤防工程、環(huán)境保護和生態(tài)建設、公路鐵路建設、中央儲備糧庫建設和國企的技術改造與產(chǎn)業(yè)升級等大規(guī)模基礎設施建設的逐步完工，積極財政政策的功效正在逐步降低，弊端正逐步顯現(xiàn)。
　　現(xiàn)有投資體制運作下，國債投資正出現(xiàn)某些“投資效率遞減”的現(xiàn)象，再持續(xù)大規(guī)模地通過增發(fā)國債來進行政府公共投資，無疑必將會對民間投資活動產(chǎn)生一定的“擠出效應”。
　　　　1.繼續(xù)實施積極財政政策的潛在風險正在不斷積聚
　　以國債發(fā)行和擴大政府投資為主的積極財政政策，在對國民經(jīng)濟發(fā)展作出巨大貢獻的同時，也在產(chǎn)生著潛在的財政風險。
　　雖然目前國債負擔率、國債依存度、國債償還率等都在公認的警戒線內，但如果在名義赤字、名義國債規(guī)模的基礎上，再加上諸如糧食系統(tǒng)虧損掛帳、國有銀行和非銀行金融機構的不良資產(chǎn)、各地方政府舉借的債務以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障資金上的缺額和其他潛在的債務，債務風險其實已不可小視。
　　“禍故多藏于隱微，而發(fā)于人之所忽”。由于政府赤字和債務是很容易具有“剛性”和“慣性”的，財政投資對整個需求的拉動只是起一種短期調節(jié)作用，只能剎住經(jīng)濟下滑的勢頭，起到一個啟動經(jīng)濟的作用，很難支持長期的穩(wěn)定增長。而長期使用赤字和債務政策的結果，卻往往對經(jīng)濟的持續(xù)增長埋下通貨膨脹、金融和經(jīng)濟危機的隱患。在經(jīng)濟出現(xiàn)重大轉機之后，積極財政政策是否還應繼續(xù)乃至持續(xù)作為經(jīng)濟增長的主要支撐力，是一個很值得思考的問題。自20世紀三四十年代以來的大半個世紀，世界經(jīng)濟變化的經(jīng)驗和教訓已反復表明，財政赤字、國債政策只宜在經(jīng)濟波動中發(fā)揮短期的緩解矛盾的作用，不能作為刺激經(jīng)濟中長期增長的推動力。正確處理好深化改革、體制創(chuàng)新與積極財政政策的關系至關重要。從中長期看，我們應將深化經(jīng)濟體制改革和體制創(chuàng)新作為中國經(jīng)濟快速、穩(wěn)定增長的基本動力，盡可能地控制財政赤字和國債規(guī)模，防止財政赤字和債務對改革的“擠出效應”。如果我們不能抓住國際、國內經(jīng)濟形勢較好的時機，抓緊解決深層次的矛盾，而是通過發(fā)行政府債券來緩解矛盾，則可能坐失良機，積累體制矛盾。
　　　　2.我國財政有掉進流動性陷阱的可能
　　進入2002年以來，我國經(jīng)濟運行已出現(xiàn)一些新的特點，突出表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟增長與財政收支形勢形成明顯反差；二是宏觀經(jīng)濟增長與微觀經(jīng)濟效益提高明顯不同步；三是經(jīng)濟增長與社會矛盾的緩解明顯有差距。由于積極財政政策這一調控方式難以從根本上改變供大于求的市場總體格局，微觀經(jīng)濟主體的消費動機、投資動機和出口動機很難在這樣一種經(jīng)濟大環(huán)境下被激發(fā)，再加上阻礙消費與民間投資的體制性因素尚未得到徹底解決，一味依靠政府支出的增長非但不能引起消費、投資、出口的相應增加，反而會產(chǎn)生一定的“排擠效應”，影響將來的經(jīng)濟發(fā)展。巨額財政支出所帶來的巨額赤字極易引發(fā)債務風險，甚至導致財政危機，并使財稅政策有掉進“財政的流動性陷阱”的可能。
　　這種“財政的流動性陷阱”的存在是由于新的經(jīng)濟增長點的匱乏，消費者缺乏消費熱情與能力，影響投資的諸多因素尚未消除。面對這一狀況，走出陷阱的根本出路只能是進一步深化改革，調整一味依賴國債的積極財政政策的趨向，綜合運用各種擴張性宏觀管理政策，唯有這樣才能最終使我國的經(jīng)濟擺脫“財政的流動性陷阱”的困境。
　　　　二、積極財政政策淡出的主要途徑與方式
　　鑒于當前影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定的主要矛盾已不是經(jīng)濟增長波動，而是風險過度集中于政府財政負擔較重、社會矛盾不斷累計、特別是就業(yè)壓力日趨增大等，探尋在不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提條件下，實現(xiàn)積極財政政策的成功淡出，已成大勢所趨。
　　首先，可通過調整財政支出政策，對積極的財政政策進行戰(zhàn)略性調整要降低積極財政政策對國債發(fā)行的依賴度，防范與化解財政潛在的風險，增加社會產(chǎn)品的有效供給。當前切實有效的措施是應允許非國有經(jīng)濟廣泛運用財政貼息、政府控股或參股、財政擔保等手段，增強對基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、高新技術等方面的投入。應有選擇地運用加速折舊、投資抵免、稅收支出優(yōu)惠等手段，引導、刺激企業(yè)的科研開發(fā)和技術改造熱情。通過加強政策性融資的力度，引導社會資金流向基礎設施建設，變直接投入為間接拉動與協(xié)調引導，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用來影響其他投資主體的行為，以最大限度地擴大財政支出的乘數(shù)。
　　1999年下半年，黨中央、國務院果斷作出增發(fā)國債、支持企業(yè)技術改造的決策以來的事實證明，國債技改項目的啟動，不僅極大鼓舞和調動了企業(yè)技術改造的積極性，還有效引導了銀行貸款投向，帶動了其他社會資金的投入。據(jù)測算，已下達的1218個項目，總投資2810億元，其中銀行貸款1721億元，國債貼息資金265.4億元，1元國債帶動了10元社會投資、6元銀行貸款。有力地推動了工業(yè)結構調整，促進了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級[2]。
　　其次，繼續(xù)對稅收政策進行適度的結構性調整。
　　(1)適度進行稅收政策的結構性調整。
　　中國經(jīng)濟要走出困境，具體到政策層面上，就是要千方百計啟動民間的有效投資和消費，促進經(jīng)濟的良性發(fā)展，尤其是那些最具活力和增長潛力的民營經(jīng)濟的發(fā)展。為了達到這一目標，政府減稅是一條積極可行的、便利有效的政策選擇。不論對流轉稅、所得稅和其他各稅。盡管不同稅收之間有著不同的功能特點，但是在具有擴張效應這一點上是共同的。所得稅的減稅，可通過增加人們的可支配收入，影響社會的需求；而流轉稅的減稅，則可刺激社會的供給。
　　目前，民間投資啟動緩慢的主要原因有兩個方面：一是民間投資進入領域的“門檻”較高。這需要取消對非國有單位的投資限制，進一步放寬民間投資進入領域，包括基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)領域、高科技和高新技術領域以及金融等新興服務行業(yè)。應該說今年剛通過的《中小企業(yè)促進法》，已很好地解決了這一問題。二是稅賦較重。民營企業(yè)除了一般33%的企業(yè)所得稅外，還要繳納相當部分的個人所得稅；國家對企業(yè)技術開發(fā)費、技術改造投資購買國產(chǎn)設備抵扣所得稅的政策優(yōu)惠，往往將私營企業(yè)排除在外；所得稅減免對外資企業(yè)是從“獲利年度起”，對民營企業(yè)則是從開辦日期起。在許多地方，大部分民營企業(yè)要上繳50種稅費，不少地方收費多達70余種，其中相當部分是不合理收費[3]。
　　考慮到我國現(xiàn)行稅制和財政的承受能力，雖然全面減稅的條件尚不具備，但結構性的減免稅收還是完全可以做到的。如適當提高個人所得稅起征點和所得稅的稅前扣除標準，以增加居民可支配收入；對某些消費（如：化妝品、汽車等消費稅率較高的消費品）放開限制，給予減稅；在現(xiàn)有減稅基礎上，進一步降低有關購房的稅費負擔，以盤活商品房市場；對吸納下崗職工的勞動密集型企業(yè)，應給予適當?shù)亩愂照疹�，以利于擴大就業(yè)；增加低收入者的可支配收入；適當提高出口產(chǎn)品的出口退稅率，以擴大外貿出口；變生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，以減輕企業(yè)的稅收負擔；盡快按WTO原則統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，并適當降低企業(yè)所得稅率（努力把企業(yè)所得稅稅率降至25%左右），對高新技術企業(yè)適當減免稅收，以促進高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；適時開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、社會保險稅等新稅種，以緩解個人收入差距過大的矛盾等等。當然，強調減免稅必須要科學界定減稅的對象和范圍，而且減免稅收的權利應集中在中央和省級政府，以免損害國家利益，造成不公平的競爭環(huán)境，延緩經(jīng)濟的復蘇和增長。
　　(2)加快農村費稅改革，有效激活農村消費市場。
　　工業(yè)消費品的潛在大買主應當是農民，9億農民的未來就是中國經(jīng)濟的未來，這是毫無疑問的。但近幾年來，農村消費卻一直呈現(xiàn)持續(xù)低迷的態(tài)勢，其與城鎮(zhèn)消費的差距在不斷擴大。1998年農村消費增長率比城市低0.7個百分點，2000年和2001年則分別擴大到2.3和3.8個百分點，今年1-5月份，農村消費增長率比城市低2.9個百分點[4]。我國消費需求不足在很大程度上反映為農村消費需求的明顯不足，這一方面是由于受農業(yè)比較利益下降及農民向城市、非農業(yè)轉移困難而導致農民收入增長緩慢，另一方面則是由于農民的各種負擔偏重所致。目前，除了各種農業(yè)稅賦外，各種收費和攤派名目繁多，隨意性較大。農村基層政權建設和維持、基礎設施建設、文化教育開支、計劃生育等費用也大多需要農民來負擔。故整頓農村公共收入秩序，規(guī)范公共收入籌集方式，把農村公共收入制度各環(huán)節(jié)全面納入法制軌道，應當成為當前和今后一段時間十分緊迫而重要的任務。
　　再次，逐步實現(xiàn)由單一型積極財政政策向整體擴張型的宏觀經(jīng)濟政策組合轉變。
　　我國目前正在進行的是一場戰(zhàn)略性結構調整和經(jīng)濟體制的深刻變革。當前出現(xiàn)的通貨緊縮絕不是一個暫時的現(xiàn)象，國內有效需求不足和防范財政金融風險也不是短期內就能解決的問題，而極可能將成為我國經(jīng)濟生活中的一個長期矛盾。如果只是一味采取單一型積極財政政策而不注重貨幣政策和其他政策的配合，很可能事倍功半。因此，加強財政、貨幣政策的協(xié)調配合，進一步發(fā)揮貨幣政策作用，實施適度寬松的金融政策，尤為重要。從長期看，必須采取有遠見的宏觀經(jīng)濟政策來消除通貨緊縮的根源。當前，首先應著重解決基礎貨幣投放和擴大貨幣供給問題。
　　因為從表面上看，1998-2001年四年間，我國的廣義貨幣供應量比1997年底增長了74%，貨幣供應增長比經(jīng)濟增長率與消費物價增長率之和平均每年約高出7.3個百分點，似乎通貨較為寬松。其實，如果分析一下中央銀行貨幣供應量的運用結構就不難發(fā)現(xiàn)，在1998-2001年四年間，在貨幣供應量的運用結構中，平均每年的海外資產(chǎn)就占到14.7%，也就是說，中央銀行每年提供的貨幣中有近15%并沒有用于國內的實體經(jīng)濟活動，而是僅僅作為購買海外資產(chǎn)的外匯儲備等在進行利息的增值。四年中，用于國外的資產(chǎn)一共增長了93.4%，年均增長17.9%，而用于國內的資產(chǎn)則僅增長了59.6%，年均增長12.4%。再從貨幣供應運用于財政與企業(yè)的結構與增長情況分析，我們又會發(fā)現(xiàn)，自1998年以來，在銀行體系的凈債權中，政府部門凈債權以年均61.6%的增長速度在增長（累計增長581.4%），遠遠快于對企業(yè)債權年均10.4%的增長速度（累計僅增長48.6%）。企業(yè)信貸量占全社會信貸總量的比例已經(jīng)從1997年底的84.69%持續(xù)下降到2001年底的72.35%，下降了12個百分點[5]。實體經(jīng)濟貨幣偏緊已是不爭的事實。
　　為此，需要進一步增強貨幣政策的主動性，力爭擴大貨幣供應量，提高貨幣的流動性。這一方面可通過適當下調商業(yè)銀行存款準備金利率，對超額儲備金實行零利率，強化國有商業(yè)銀行的利潤約束機制，以增強商業(yè)銀行向企業(yè)貸款的主動性，進而擴大商業(yè)銀行對中央銀行的再貸款需求。另一方面也可通過擴大公開市場的交易規(guī)模，適當增加公開市場的交易品種，以吞吐基礎貨幣。
　　當然，寬松的貨幣政策能否達到預期的效果，取決于企業(yè)、居民等微觀經(jīng)濟主體能否作出積極反應，增加投資與消費；取決于暢通的貨幣政策傳導機制，迫使商業(yè)金融機構作出積極反應，以支持實體經(jīng)濟的發(fā)展；取決于股票市場發(fā)展的穩(wěn)定。而所有這些，無不依賴于改革的整體推進和配套措施的逐步落實。
　　特別是應該在改革金融體制和投資體制上做好文章。把如何更加有效地促進民間投資和消費放在十分重要的地位，積極探索促進民間投資和非政府投資的有效增長支持方式。通過徹底放開國有商業(yè)銀行的政府行政管制，大量容納各種形式非政府資本的股份；可把實際上已經(jīng)大量存在的灰色金融甚至是黑灰色的金融納入新的市場金融體制的規(guī)范序列；應在政府規(guī)范管理下允許舉辦適度規(guī)模的民營銀行，特別是中小規(guī)模的民營銀行，來加強對中小企業(yè)的支持力度。除此之外，應努力解決好“三農”問題，保障構成GDP不斷增長的工業(yè)產(chǎn)品在廣大農村市場得以銷售的暢通渠道；加快社會保障體制改革、政府管理體制改革，保障商業(yè)銀行面對的是一大批市場性的客戶；進一步完善消費信貸制度，促進新的消費熱點的形成等。
【參考文獻】
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　　[2]　李榮融，充分發(fā)揮國債技改在國民經(jīng)濟中的重要作用[N].光明日報，2001.
　　[3]　楊曉林.加快啟動民間投資[N].經(jīng)濟日報，2002-07-08.
　　[4]　王小廣.消費增長為何乏力不振[N].中國證券報，2002-07-08.
　　[5]　夏斌.當前企業(yè)貨幣資金是緊是松[N].經(jīng)濟日報，2002-07-12.

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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