探索中國的非對稱分稅制模式

探索中國的非對稱分稅制模式[摘要]使在分稅制較完善的國家，稅權(quán)也相對集中于中央，不過這些國家的地方政府在治理地方稅上有一定的自主權(quán)。我國的財稅體制既要保證中央有較強(qiáng)的宏觀控制能力，又要充分調(diào)動地方積極性，因此，我國分稅制必須“中央地方兼顧”�！俺跏钾斄εc事權(quán)非對稱，最終財力與事杠相統(tǒng)一”的分稅制模式是實(shí)現(xiàn)中央地方兼顧的一種理想途徑，不過，其形成的改革過程必然是漸進(jìn)式的。 

    “財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則在我國有非常多的論證，最近有些學(xué)者開始嘗試“打破財權(quán)與事權(quán)整體統(tǒng)—”：谷義和秦家順(1998)較早的提出了“事權(quán)以地方為主，財權(quán)以中央為主”說法；楊斌(1999)認(rèn)為“我國分稅制進(jìn)—步發(fā)展的方向”是“非對稱型分稅制”；徐康寧(2000a)明確闡述了“稅權(quán)與事權(quán)非對稱分稅制”概念。本文將重點(diǎn)論述我國實(shí)施非對稱型分稅制的必然性和形成這一模式的漸進(jìn)改革。 

外國分稅制經(jīng)驗(yàn)考察 

世界主要國家多數(shù)已采用分稅制，各國分稅制的具體模式千差萬別，但是從國家財政收入的初始分配來看，分稅制模式主要可歸納為三類：①徹底分稅、聯(lián)邦與地方分權(quán)型，以美國為典型；②聯(lián)邦(中央)、地方兼顧型，以德國和曰本為代表；③中央集權(quán)型，如法國、韓國等。比較完善的分稅制模式也有所不同，但它們明顯具有三個共同特征： 

1、分稅制都不是絕對的。在分稅制較完善的國家，分稅制并不是國家財力的決定性分配，而是國家稅收在政府間的初始分配，各國都借助縱向或橫向的轉(zhuǎn)移支付手段以達(dá)到各級政府的最終財力使用權(quán)與事權(quán)的大體平衡，一般不存在地方向中央上解的現(xiàn)象。即使是分稅制最為徹底的美國，州和地方政府也不是只以本級收入實(shí)現(xiàn)本級事權(quán)，聯(lián)邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達(dá)到25％，爾后保持在20％左右，90年代逐年有所上升”。 

2、稅權(quán)相對集中于中央，事權(quán)分散給地方。這些國家，主要的稅收立法權(quán)集中于中央，稅源穩(wěn)定的大宗稅收收入劃為中央財政收入，作為中央的初始財力，而通過授予地方較多的事權(quán)(輔之于財力補(bǔ)助)來發(fā)揮地方政府的能動作用。例如，在美國和日本，所得稅是稅源最有保障的稅收，個人所得稅和法人所得稅就成為聯(lián)邦(中央)稅的最主要收入。 

3、許多分稅制較完善的國家都賦予地方政府①適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)。如“美國實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級課稅制度，三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權(quán)、征收權(quán)”。雖然曰本和德國的主要稅收管理權(quán)集中在中央(或聯(lián)邦)，但是日本“一些地方稅的解釋權(quán)和減免權(quán)歸地方政府”，德國的“州級政府也有權(quán)開征某些地方性稅種”(以上引自《外國稅制概覽》)。而法國“無論是征稅權(quán)還是稅額的分配都由中央政府統(tǒng)攬”那種高度集中的稅收管理體制并不足取，因?yàn)椤胺▏�的現(xiàn)行稅制非常復(fù)雜”，也“還沒有建立起規(guī)范的調(diào)節(jié)機(jī)制(指轉(zhuǎn)移支付制度)”(《法國財政制度》p52和80)。 

外國的分稅制經(jīng)驗(yàn)給我們以下啟示：①不能割斷中央與地方之間的財政關(guān)系，由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，分稅制的有效運(yùn)行要求一套完善的轉(zhuǎn)移支付體系。②稅權(quán)的相對集中是必要的，許多市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的中央集中程度并不低，例如，1980年以后美國聯(lián)邦政府財政支出占全國財政支出的比例一直保持在55％左右。英、法等國家的這一比例更高。③授予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)和賦予地方政府較多的事權(quán)同樣重要，前者可以提高地方稅收效率，后者可以提高政府職能的有效性。 

總結(jié)各國分稅制實(shí)踐還可以發(fā)現(xiàn)，高效的規(guī)范化分稅制需要具備一些基本運(yùn)行條件：①各級政府的事權(quán)范圍比較明確，②比較充分的信息資料積累準(zhǔn)備，為分稅制及轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，③能夠建立比較完善的地方稅收體系。 

中國分稅制模式的選擇 

我國的財稅體制應(yīng)該既能保證中央有較強(qiáng)的宏觀控制能力，又能充分調(diào)動地方積極性，因此，我國分稅制的方向必須是“中央地方兼顧型”的模式。 

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，我國加強(qiáng)財政的宏觀控制能力非常必要，也很緊迫。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，如果中央沒有足夠的財力作后盾，宏觀調(diào)控將成為一句空話。如果財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力削弱了，國家必然要“賦予國有經(jīng)濟(jì)參與調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的重大任務(wù)”(吳宣恭，2000)，那樣不利于政企分開，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度改革。分稅制改革后，我國中央財政收入比重有所提高，但除了1994、1995兩年中央收入超過50％以外，以后各年都低于50％(《中國統(tǒng)計(jì)年簽》1999，P275)，這一比例比徹底分稅的美國還低。所以，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)稅收初始分配相對集中于中央還有其合理性和必要性。 

但是在另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程深入，政府的事權(quán)又逐步過渡到以地方為主，如各地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支柱產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，市場體系的培育，以至于下崗失業(yè)人員的安置等，已主要靠地方政府運(yùn)用自身財力來努力實(shí)現(xiàn)(徐康寧，2000a)。而且，一般事權(quán)以地方為主更有利于提高政府職能效率(徐康寧，2000b)。 

這就是說，我國的財稅體制模式要求財政政策和立法權(quán)的高度集中與地方財力使用的高度自治有機(jī)結(jié)合：稅收立法等權(quán)限主要集中于中央，稅收初始分配上中央占主要部分，而國家財力的最終使用則主要由地方支配，從而表現(xiàn)出“初始財力與事權(quán)非對稱，最終財力與事權(quán)相統(tǒng)一”的雙重特征。從這個意義上說，我國分稅制的理想模式應(yīng)該是非對稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉(zhuǎn)移支付體制配套運(yùn)行，將保證“中央地方兼顧”。 

非對稱型分稅制模式漸進(jìn)形成的必然性 

非對稱分稅制思想有肋于打破“統(tǒng)死放亂”的怪圈，但是目前還不具備這種分稅制有效運(yùn)行的條件，非對稱型分稅制模式的形成將是一個漸進(jìn)的過程。因?yàn)楝F(xiàn)行分稅制還面臨很多問題。 

1、政府事權(quán)模糊。1994年分稅制出臺時，各級政府的職責(zé)范圍未能及時地做出明確、合理的劃分，其后也沒有逐步解決這一問題，因而政府事權(quán)模糊，主要表現(xiàn)在；①中央與地方事權(quán)時常上劃下移，②政府涉入企業(yè)經(jīng)營管理過多，③國有企業(yè)的軟預(yù)算約束擴(kuò)散為稅收管理的軟約束。 

2、“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”含義不明。在中央與地方財政分配上。我國一直堅(jiān)持“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”的原則，但是其內(nèi)涵很不明確。從廣義上說，財權(quán)應(yīng)包括收入權(quán)和支出權(quán)(這樣的話，我國的財權(quán)與事權(quán)顯然不統(tǒng)一)，即使財權(quán)就是狹義地指財力使用權(quán)，財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的含義仍不夠明確，因?yàn)楦骷壵�府并不是只以本級組織的收入來實(shí)現(xiàn)其事權(quán)，中央要搞稅收返還及其它轉(zhuǎn)移支付，地方要向中央上解。 

3、轉(zhuǎn)移支付體制不完善。分稅制改革前的“包干制”的許多不規(guī)范特征仍保留在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中，缺乏科學(xué)的確定各地轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的方法。不少地方政府(機(jī)關(guān))熱衷于“跑部”要資金，這在一定意義上反映了目前轉(zhuǎn)移支付受人為因素影響較大的實(shí)情。 

4、稅收立法落后�，F(xiàn)行稅制中，只有為數(shù)不多的幾個稅收法規(guī)是由立法機(jī)構(gòu)正式立法的，其余的都是以暫行條例等形式出現(xiàn)，不少暫行條例一用幾年，甚至幾十年�！百M(fèi)改稅”進(jìn)展緩慢，行政性收費(fèi)過多，社會保障稅等新稅種又遲遲不出臺。 

5、地方政府稅權(quán)相當(dāng)有限。稅權(quán)包括稅收的立法權(quán)、征收權(quán)和調(diào)整、減免權(quán)。目前，地方稅權(quán)僅限于在地方稅征管上具有制定．一些具體征收辦法的權(quán)力，不利于發(fā)揮地方管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范地方財政分配關(guān)系。一方面，分稅制后地方稅體系殘缺嚴(yán)重，地方稅收未跟上地方事權(quán)擴(kuò)大的需要，不少地方通過開征基金、增加收費(fèi)等來彌補(bǔ)財政支出缺口，另一方面，有的地方又以財政返回的形式代替稅收減免，以鼓勵某些產(chǎn)業(yè)。 

6、稅收劃分不規(guī)范，稅收征管不協(xié)調(diào)。目前中央與地方之間的稅收劃分的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，既按稅種劃分，又按行政隸屬關(guān)系劃分，還按行業(yè)和收入歸屬劃分。稅收劃分不規(guī)范必然帶來許多不利影響，并容易導(dǎo)致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，出現(xiàn)政令不一等人為的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，不利于提高稅收效率。 

7、一些稅種不完善，尤其是地方稅體系殘缺嚴(yán)重。比如增值稅、消費(fèi)稅、農(nóng)業(yè)稅、城建稅等都有待進(jìn)一步完善，有的還要作重大的變革；內(nèi)外資企業(yè)和個人適用的稅制不統(tǒng)一，特別是所得稅的不統(tǒng)一，影響稅收的公平性，也使稅收制度更加復(fù)雜而降低稅收效率；地方稅體系幾乎還沒有稅源廣、稅基厚的主體稅種，地方稅大都是些稅源分散、征收困難的小稅種。 

由于問題的存在，規(guī)范化的分稅制的基本運(yùn)行條件在短時期內(nèi)還難于滿足，因此，非對稱型模式必然是漸進(jìn)形成的。 

形成非對稱型分稅制的漸進(jìn)改革 

分稅制的進(jìn)一步改革就是要逐步消除1994年保留下來的包干體制“胎記”②，消除上述弊端，按照規(guī)范的分稅制要求調(diào)整利益格局，解決地區(qū)貧富差距擴(kuò)大等問題，體現(xiàn)中央財政的宏觀調(diào)控作用。因此，非對稱分稅制模式需要通過以下幾個方面的改革逐步形成： 

1、明確界定政府事權(quán)。①隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)從包攬企業(yè)經(jīng)營活動中退出，而主要體現(xiàn)在彌補(bǔ)“市場失靈”上，劃清政府與企業(yè)的事權(quán)界線；②中央與地方之間要明確職責(zé)范圍，各級政府事權(quán)的劃分必須在法律上給予明確。 

2、合理劃分各級財政支出范圍。財政支出的劃分應(yīng)以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，而且，財政支出財力應(yīng)區(qū)分初始財力和最終財力兩個概念③，而“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)—”中的財權(quán)應(yīng)就是指最終財力使用權(quán)，使“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則的含義明確化、科學(xué)化。 

3、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。對非對稱型分稅制下，地方初始財力與事權(quán)不對等的缺口只有通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，才能實(shí)現(xiàn)地方最終財力與事權(quán)的平衡。這種轉(zhuǎn)移支付不同于“抽肥補(bǔ)瘦”和“統(tǒng)收統(tǒng)支”，稅收返還也不是嚴(yán)格意義的轉(zhuǎn)移支付。為適應(yīng)規(guī)范化分稅制的要求，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在規(guī)模和形式兩個方面都應(yīng)進(jìn)一步改革。 

轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定以因素法取代基數(shù)法，建立科學(xué)的量化指標(biāo)體系和客觀標(biāo)準(zhǔn)，以消除歷史和人為因素的不合理影響。地方應(yīng)得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)以該地初始財力與必要事權(quán)所需財力間的缺口為基準(zhǔn)，防止地方與中央“搏弈”和討價還價。 

轉(zhuǎn)移支付的形式可借鑒轉(zhuǎn)移支付制度較為完善的國家(如美、日、德等國)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置一般補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和特殊災(zāi)害補(bǔ)助三大類財政轉(zhuǎn)移支付，其中專項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)范化至關(guān)重要，一般補(bǔ)助主要用于彌補(bǔ)財政困難地區(qū)的各種剛性財政開支缺口，保證困難地區(qū)的正常施政和公務(wù)員享受應(yīng)有的物質(zhì)待遇。專項(xiàng)補(bǔ)助一般應(yīng)“�？顚Ｓ谩保�主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：或資助外部性強(qiáng)的區(qū)域性項(xiàng)目，或幫助貧困地區(qū)改善投貿(mào)和生活環(huán)境，或?qū)崿F(xiàn)中央對全國經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)控制。災(zāi)害補(bǔ)助用于幫助受災(zāi)地區(qū)抗災(zāi)和恢復(fù)。 

4、適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán)。如前所述，分稅制較完善的國家的地方政府在治理地方稅方面都有一定的自主權(quán)，包括地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)和減免權(quán)等。我國幅員遼闊，地區(qū)差別非常大，很有必要在堅(jiān)持稅權(quán)相對集中于中央的基礎(chǔ)上，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。如讓地方在對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅種上擁有一定的解釋權(quán)、減免權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)；對那些不影響宏觀調(diào)控和中央稅基的地方稅種的立法權(quán)也可下放給地方。 

5、完善地方稅收體系。首先，確定地方稅的主體稅種，主體稅種應(yīng)同時體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行調(diào)整，目前主要可培育營業(yè)稅和城建稅為地方主體稅種，往后逐步完善所得和財產(chǎn)課稅制度，提高所得稅和財產(chǎn)稅的地位。其次，規(guī)范劃分稅收的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持按稅種劃分中央稅、共享稅和地方稅，取消按行政隸屬關(guān)系和按行業(yè)劃分的不規(guī)范做法。其次，逐步統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)和個人的稅負(fù)，盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，把它設(shè)為共享稅并適當(dāng)向地方傾斜。最后，適時出臺一些在理論界已達(dá)成共識的新稅種，如證券交易稅和社會保障稅等；加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，將合理的、普遍性的收費(fèi)改為立法征稅。 

6、加強(qiáng)稅法建設(shè)，改喜稅收征管。各主要稅種及主要的稅收征管規(guī)則應(yīng)有人大正式的稅收立法，以提高稅收管理的立法水平，增強(qiáng)稅收管理的權(quán)威性。改善稅收征管主要包括：①稅收應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征管(關(guān)稅除外)，且明確劃分兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管范圍，防止稅收管理的相互交叉或不到位現(xiàn)象的發(fā)生。②做好稅源研究，完善稅收收入規(guī)模的預(yù)測方法，為合理制定稅收計(jì)劃和實(shí)施轉(zhuǎn)移支付提供科學(xué)依據(jù)。③建立以納稅人“自報自繳”為基礎(chǔ)的申報納稅制度。④提高稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，積極推行稅務(wù)代理。 

注釋： 
①這里的地方政府一詞是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的概念，包括了地方行政、立法和司法等機(jī)構(gòu)。 
②1994年分稅制改革……保留了許多包干體制“胎記”，如事權(quán)、稅權(quán)劃分不合理，按基數(shù)法核定收支基數(shù)，按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，沿襲原有財政上解、補(bǔ)貼等辦法等（何振一等，1999)。 
⑨現(xiàn)存資料如《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國經(jīng)濟(jì)年鑒》中以“本級政府組織的收入”列入各級財政收入，這還不能反映各級政府的初始財力。我們認(rèn)為，中央初始財力應(yīng)為年鑒上的“中央財政收入”加上地方上解數(shù)，減去稅收返還數(shù)；地方初始財力應(yīng)為年鑒上的“地方財政收入”減去上解中央數(shù)，再加上稅收返還。 

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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