財政政策取向研究:財政赤字和債務政策

財政政策取向研究:財政赤字和債務政策財政政策基本取向：財政赤字和債務政策是財政政策的重要組成部分，也是市場經濟下國家宏觀調控的必要手段。從理論上來分析，一定時期的赤字和債務政策既應考慮國家調節(jié)經濟運行的需要，也需考慮通貨膨脹和財政風險。關鍵是應根據國民經濟形勢的變化，適時適度地運用這一政策，并將財政赤字和債務控制在一個較為合理的范圍之內。 
 
改革以來，我國財政收支絕大部分年份出現赤字，并越來越倚重國債手段，這是具有特定宏觀經濟背景的，其積極作用應予充分肯定。但與此同時，這么多年赤字和債務累積形成的問題也不容忽視。 
 
 1、財政赤字長期化，不僅增幅加快，而且實際財政赤字要比帳面財政赤字嚴重； 
 
 2、國家債務規(guī)模加速增長，政府的債務負擔日益沉重； 
 
 3、當前我國的國債運行正在步入借新債還舊債的高度債務時期，大大降低了政府未來的償債能力。 
 
對我國改革進程中特別是90年代以來財政赤字和債務規(guī)模擴大的原因進行分析，擇其要者是：國家財力集中程度過低，而且呈長期下降趨勢，這是赤字和債務規(guī)模膨脹的主要原因；財政支出總量增長缺乏有效控制，支出結構調整滯后，增加了財政平衡的壓力；此外，還有其它一些因素的影響，如財政赤字彌補方式的變化、我國國債的期限較短等，都在一定程序上推動了債務的擴大。 
 
我們認為，近兩年國家出臺的適度擴張性的財政政策屬于反經濟周期的短期調節(jié)措施，不能長期實行。因為長期擴張性的赤字、債務政策無疑加大了財政風險，增加了通貨膨脹的潛在壓力，而且會引致經濟增長的波動，歸納到一點，就是勢必會加劇整個宏觀經濟運行的風險。此外，當前國際上一些國家財政調控實踐出現了一種新的趨勢需引起我們的關注，這就是通過完善稅制，壓縮支出，進而減少赤字和債務，追求財政平衡目標。這是值得我們借鑒的。鑒于上述分析，本文的基本看法和主張是：今后一個時期國家應把控制赤字和債務規(guī)模作為財政政策的基本取向，這是從整個國民經濟宏觀全局出發(fā)考慮作出的一個重要判斷。 
 
把控制赤字和債務規(guī)模納入中長期財政發(fā)展規(guī)劃 
 
近兩年國家采取的一定程度上的擴張性財政政策，是在特定條件下采取的特定政策，是對宏觀經濟運行調節(jié)的短期政策措施。從今后的趨勢看，我們必須實行適度從緊的財政政策，控制赤字和債務規(guī)模，并應通過納入中長期財政發(fā)展規(guī)劃，分步實施，逐步向財政平衡的方向努力。國內外經濟理論和實踐說明，擴張性的財政政策不能長期過度使用，財政赤字和債務規(guī)模需要保持在一個合理范圍內，否則將會影響國民經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。從西方財政理論的發(fā)展軌跡看，已在早期凱恩斯主義的基礎上大大前進了一步，即更注重強調的是“周期動態(tài)性的財政平衡原則”或者“相機抉擇的財政政策”，而不是一味地主張赤字財政政策。從實際來看，西方一些工業(yè)化國家在過去相當長時期內，極為奉行擴張性的財政政策，確曾帶來過經濟的短期繁榮，但最終的惡果是經濟長期滯脹。拉美一些發(fā)展中國家70年代以來紛紛擴大赤字和債務，試圖以此推動經濟發(fā)展，但高赤字和高債務難以為繼，到80年代初期引發(fā)了嚴重的債務危機和惡性通貨膨脹。正由于此，當前國際上無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，出現了一種追求財政平衡的發(fā)展趨勢，值得關注。“前車之覆，后車之鑒”。中國作為一個發(fā)展中國家，經濟總體發(fā)展水平不高，國家財力集中程度又如此之低，財政赤字和債務規(guī)模必須同我國國民經濟的較低承受能力相適應。當前和今后一個時期，我國正處于經濟轉型時期，整個社會的不穩(wěn)定因素增加，作為國家宏觀調控政策重要組成部分的財政政策，必須兼顧當前和長遠，長期高赤字高債務無疑會增加未來國民經濟的風險系數。因此，下一步財政政策取向面臨著一個重大轉折，即應該把控制赤字和債務規(guī)模作為一項中長期政策明確下來，這可能是一種較為冷靜的、理性的選擇。 
 
提高國家財力集中度改變國家財政的弱勢地位 
 
當前我國財政收入比重過低，遠遠不適應國家宏觀調控和國民經濟發(fā)展的需要，也是近年來財政赤字和債務規(guī)模擴大的重要原因。因此，今后為了實現縮減赤字、控制債務的目標，并能有效發(fā)揮財政調控經濟的職能作用，至為關鍵的是要提高國家財力集中度，切實改變財政的弱勢地位。從國外情況看，隨著市場經濟的發(fā)展，政府職能及其財政活動范圍不斷拓寬，財政收入占GDP的比重是逐步提高的，以增強國家財政對經濟增長的支持能力。如美國、法國、澳大利亞、泰國1979年財政收入比重分別為32%、41%、31%和15%，到1989年分別提高到35%、46%、37%和20%。目前我國財政收入占GDP的比重不僅大大低于發(fā)達市場經濟國家的平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平。據世界銀行統計，80年代各國財政收入占GDP的比重平均水平大致為：低收入國家23%，中等收入國家27%，市場經濟工業(yè)化國家40%。國際經驗表明，一個國家的經濟發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會的進步，必須建立在堅實的財政基礎之上。因此，從我國的情況看，采取有效措施提高財政收入比重，已成為今后一個時期擺脫財政過度依賴赤字債務局面、增強國家財政宏觀調控能力、促進經濟和社會穩(wěn)定發(fā)展迫切需要解決的重大問題�；�本思路是：1、統一財權，在規(guī)范政府分配行為方面邁出較大的改革步伐。當前我國分配領域最大的問題是財權分散，各種基金、收費過多過濫，這既加重了企業(yè)和居民負擔，又導致國家財力分散，而且也為一些腐敗提供了方便。因此，強調統一財權，規(guī)范政府分配行為是治國安邦、振興財政、理順分配關系的重大舉措。要下決心進一步清理整頓現行收費、基金項目，不合理的堅決取消；對體現政府職能的基金、收費項目要從預算外、體制外收入一律納入國家財政預算管理；加快“費改稅”步伐，對有些基金和收費，如養(yǎng)路費、排污費、教育費附加、市政建設方面的各種收費、農村統籌提留費用等，要盡快由收費改為征稅，這有利于從制度上理順和規(guī)范政府分配體制。2、進一步改革和完善稅制。當前最緊迫的是要清理、規(guī)模現行稅收優(yōu)惠政策，變按地區(qū)、按所有制優(yōu)惠為按國家產業(yè)政策優(yōu)惠。此外，要選擇適當時機調整增值稅、消費稅的征稅范圍，完善地方稅體系。3、加強稅收征管，堵塞稅收漏洞。重點是“堅持依法征稅，依率計征”的原則，不允許任何地區(qū)和部門開減免稅的口子，集中打擊偷稅、漏稅、騙稅等違法亂紀行為，認真清理退稅、欠稅，把稅收流失減少到最低限度。 
 
完善財政支出政策優(yōu)化財政支出結構 
 
財政支出政策是國家宏觀調控的一個重要手段，實施有效和合理的支出政策，無疑也是控制赤字和債務的重要一環(huán)。從我國的現實情況分析，當前和下一步調整和完善財政支出政策面臨的主要任務在于，按照市場經濟要求優(yōu)化財政支出結構。我國現有的財政供給范圍和支出格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，它的最大特征是國家包攬的面過大，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應由財政供應的事業(yè)卻得不到應有的資金保證。這種供給制的分配滯后于當前分配格局的變化，也與市場經濟的要求不相適應。今后我國財政支出的供給范圍和支出結構需要結合改革的進程和財政職能的轉變進行相應調整，有的支出需要強化，有的支出需要弱化。首先，財政的基本職責是為國家機器的正常運轉提供財力保障，但這純屬消費性的開支，需要進行總量控制。目前中央一級的政府機構改革已經完成，下一步要全面在地方推開，并且要及早規(guī)劃，對事業(yè)單位體制進行改革，這對于提高政府工作效率、減少國家財政開支，必將發(fā)揮重要而深遠的影響。其次，隨著市場經濟的推進和經濟的發(fā)展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等），但傳統的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支應以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益，誰負擔”的原則，適當開辟一些新的資金來源渠道。再次，改革以來國民收入分配格局已發(fā)生重大變化，個人分配所得比重也占到70%左右，在這種分配格局下，政府財政應弱化過去在低工資制度下長期實行的對全社會居民大量的普遍型補助的做法，而將政府補助重點向市場競爭中出現的貧困層面傾斜，這是實現社會公平的一個重要措施。關于財政投資，今后應著重用于國民經濟的重點建設事業(yè)領域，而一般性的投資則應交給市場。在不同財政級次，財政投資還應根據投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應。 
 
此外，要對加強財政支出管理必須引起高度重視。支出管理涉及的內容較多，至為關鍵的是要堅持依法理財，硬化預算約束。市場經濟是法制經濟，沒有法制的強制約束，財政支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預算約束也只能是一句空話。因此，加強財政支出管理就必須堅持和確保依法理財，這也是關系到建立新型財政運行機制的一個重大問題。為此，首先要嚴格按照《預算法》的規(guī)定和各級人代會批準的預算辦事。經過法定程序審批的政府預算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理的最重要的法律依據，各級政府和財政部門必須嚴格按預算程序辦事，預算一旦通過，不論是什么人，都不能凌駕于預算之上批條子，撥人情款，任意追加和變更預算，損害預算的權威性和嚴肅性。再就是要加強財政執(zhí)法檢查力度，對違反財政法規(guī)、浪費國家資財的行為必須從嚴懲處，維護法律和法規(guī)的尊嚴。 
 
優(yōu)化國債結構完善國債運行機制 
 
合理的國債結構及其國債運行機制，對于控制債務規(guī)模，提高國債資金效益，增強國家的償債能力，無疑是十分重要的。這主要需要解決以下幾方面的問題：1、目前我國國債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國債資金支持經濟建設的作用，同時增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力�？煽紤]借鑒國外的做法經驗，適當增加長期國債的比重，以滿足國家長期投資的需要，延緩政府財政的還債負擔。2、國債品種可多樣化，除了現在一般的財政債券、儲蓄債券外，當前特別需要強調加大發(fā)行專項建設國債的比重。通過專項建設國債方式可以為國家的一些重點建設項目籌集資金，相應從項目建成后的投資回報中，解決或部分解決還本付息問題，這樣做的好處是既有利于加強國家對重點建設的資金支持，也有利于加強建設項目的經濟核算，提高資金使用效益，同時還可以減輕政府的還債壓力。3、從整個國家債務的使用結構看，要優(yōu)先將國債收入用于生產性建設項目，彌補國家建設資金的不足，為國債的回收和償還奠定堅實的基礎。 
 
建立償債基金降低償債風險 
 
現實情況表明，隨著國債規(guī)模的擴大，未來的償債壓力也在迅速上升。今后為了有效地降低償債風險，避免債務危機，除了上述措施外，還需根據國際上不少國家的做法，在我國盡早建立國債償債基金，這也是今后合理控制赤字和債務規(guī)模的重大政策防范措施。從實際看，基金來源是問題的關鍵所在，應當多渠道多層次的籌集。 
 
具體考慮，償債基金主要包括以下幾部分： 
 
 1、從國債資金支持的有一定盈利的項目中提取部分資金，這主要根據部分國債資金的有償性原則決定。 
 
 2、從當年財政收入中提取一部分充做基金來源。因為國債資金有償使用既創(chuàng)造社會效益，又產生經濟效益，通過稅收形式繳納部分資金進入基金不僅必要，而且有國際慣例可循。 
 
 3、國債資金使用受益的地方適度繳納，這也是一項必不可少的來源。 
 
 4、國債基金中的增值部分繼續(xù)滾存于基金之中。國債償債基金的規(guī)模與來源是緊密相關的。在充分借鑒國際經驗的同時，并立足于我國的國情，基金總規(guī)模占國債余額的比例在3－5%之間較適當。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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