積極財政政策的局限與淡出

積極財政政策的局限與淡出　　  一、積極財政政策的局限性
　　實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數(shù)量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經(jīng)濟資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經(jīng)濟不斷擴張，資源的瓶頸約束遲早是會到來的。如果累計的財政赤字和累積的發(fā)債規(guī)模已經(jīng)很大，而擴張性財政政策受慣性影響又收縮不下來，財政從金融市場籌集過量資金，就有可能導致經(jīng)濟過熱，引發(fā)通貨膨脹。因此，經(jīng)濟資源的有限性，決定了積極財政政策不可能長期實行下去，換句話說，從長期看，我們?nèi)匀槐仨殞嵭羞m度從緊的財政政策。況且，從理論上說，作為市場經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟行為的重要組成部分之一，積極財政政策本來的定位是對國民經(jīng)濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調(diào)節(jié)，調(diào)控的對象主要是總供給與總需求之間的關(guān)系。但從1998年以來，我國已經(jīng)連續(xù)5年實施積極的財政政策，短時間內(nèi)仍無法淡出，這個時間跨度顯然已經(jīng)超出“短期”的范圍。
　　連續(xù)5年的擴張性財政政策，其實施的目標主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴張性的財政政策所籌集來的國債資金，其政策導向是積極地擴大固定資產(chǎn)投資，來拉動國民經(jīng)濟的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發(fā)國債和由國債投資而帶動的貸款所拉動，社會投資增長則相對緩慢。這種性質(zhì)的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動，市場機制的內(nèi)在驅(qū)動因素較少。它一方面說明政府主導型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經(jīng)濟增長對政府政策性投資的依賴過大，社會投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會對民間投資產(chǎn)生“擠出效應”，這將部分抵消財政政策所產(chǎn)生的“乘數(shù)效應”。與此同時，財政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時由于國內(nèi)大多數(shù)企業(yè)面臨“相對過�！钡氖袌霏h(huán)境，且它們的創(chuàng)新能力較低，在“低物價、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業(yè)的利潤很低。這是當前難以啟動民間投資的一個重要原因。無論從防范財政風險，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導型的投資路子，而是應當在穩(wěn)定市場的同時，促進貨幣市場與資本市場的有機結(jié)合，大力發(fā)展資本市場，使企業(yè)可以在市場競爭中實現(xiàn)有生命力項目的融資投資。所以，持續(xù)擴大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動和擴大信貸投資，以增加基礎產(chǎn)業(yè)投資來帶動和擴大其他方面投資，最終形成全社會“投資乘數(shù)效應”。
　　伴隨固定資產(chǎn)投資的快速增長已經(jīng)成為擴大內(nèi)需的主要因素，使得連續(xù)多年的國民收入分配格局中，固定資產(chǎn)投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經(jīng)達到近40%的水平。與此相對稱，消費占GDP比重呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。連續(xù)多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個必須引起重視的問題。從投資與消費對經(jīng)濟增長的作用特點看，投資需求對經(jīng)濟增長的短期拉動作用是很明顯的。但從社會再生產(chǎn)角度看，只有消費需求才是經(jīng)濟增長的真正的持久的拉動力量。消費啟動是以家庭為支柱的消費性需求，投資啟動則是以擴大企業(yè)投資為支柱的生產(chǎn)性需求。雖然在全部投資中會有一定份額形成居民收入，但這并不會改變投資啟動的基本屬性，即投資啟動主要是著眼于擴大生產(chǎn)性需求。消費需求既是社會再生產(chǎn)的終點，又是社會再生產(chǎn)的起點，投資需求歸根到底是由消費需求派生出來的，在消費需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡�動，這種投資增長與經(jīng)濟回升是不會持久的。
　　2002年1月至4月，社會消費品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個百分點。從市場發(fā)展趨勢看，國內(nèi)消費增幅確實出現(xiàn)令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關(guān)注。2002年4月，全國固定資產(chǎn)投資增長28.7%，增速同比提高10.1個百分點。而社會消費品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內(nèi)消費的增長。2002年4月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄額高達近8萬億元，同比增長15%，其增速遠遠超出城鄉(xiāng)居民收入的增長，反映出城鄉(xiāng)居民投資和消費傾向降低。2002年4月，全國消費品價格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續(xù)5個月同比出現(xiàn)下降。2002年4月商品零售價格總水平繼續(xù)下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續(xù)11個月出現(xiàn)同比下降。流通環(huán)節(jié)的生產(chǎn)資料價格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續(xù)12個月出現(xiàn)下降。工業(yè)品出廠價格下降3.8%，原材料、燃料和動力的購進價格下降4.5%，降價幅度繼續(xù)擴大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經(jīng)濟運行中，通貨緊縮的趨勢不僅沒有得到緩解，而且還進一步加深。
　　實施積極財政政策5年來，宏觀經(jīng)濟運行所面臨的突出問題，就是城鄉(xiāng)居民消費需求增長的市場驅(qū)動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機制的內(nèi)在推動力。怎樣才能使投資需求旺盛起來呢？關(guān)鍵在于消費需求的持續(xù)增長。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡�動，這種投資增長和經(jīng)濟回升都是不會持久的。從中長期看，只有把投資建立在消費的有效需求上，共同拉動經(jīng)濟增長，才能有效擴大內(nèi)需。消費的拉動歷來在我國GDP增長中占居主導地位，消費每增長一個百分點，就可拉動GDP增長0.6個百分點。
　　  二、積極財政政策的調(diào)整與淡出
　　自1998年起實施積極的財政政策，主要是通過增加財政支出及調(diào)整稅收政策，更直接、更有效地刺激經(jīng)濟增長，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。從某種意義上說，這是一種適度擴張的財政政策。它是針對國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化而采取的熨平經(jīng)濟周期的調(diào)節(jié)措施。積極的財政政策實施多久，不能以具體時間界限來確定，只能根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢和國民經(jīng)濟的運行狀態(tài)來確定。由于積極財政政策是一種以需求管理為主的擴張性財政政策，它是以國民經(jīng)濟中存在閑置資源為前提，以擴大政府財政赤字和增加債務為代價，不僅受到社會閑置資源有限性的制約，還受到財政承受能力的制約。因而不可能一直實行下去。
　　結(jié)合我國實際情況，積極財政政策的淡出，必須具備如下幾方面的條件：
　�。ㄒ唬┩ㄘ浘o縮趨勢得到扭轉(zhuǎn)，物價實現(xiàn)一定幅度的正增長，并保持一定的穩(wěn)定性。2002年以來，我國居民消費價格和工業(yè)品出廠價格雙雙走低。到6月份，全國居民消費價格已連續(xù)7個月出現(xiàn)同比下降，商品零售價格連續(xù)13個月同比下降，生產(chǎn)資料價格連續(xù)13個月同比下降，這種現(xiàn)象值得人們高度關(guān)注。
　�。ǘ�）國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力增強，民間投資和居民消費穩(wěn)定增長，并成為拉動經(jīng)濟增長的主導力量，對政府財政投資依賴減弱。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996年以前我國民間投資一直保持較快增速，1991-1996年年平均增速在20%以上，增速明顯放慢是從1997年開始的，當年僅8.4%，增速比1996年的16%減緩近一半，此后的幾年間也基本上在10%左右的低位徘徊。1998年以來我國經(jīng)濟發(fā)展速度較快的一個重要原因，就是投資增長比較快，而投資增長主要又是靠發(fā)行國債，增加基礎設施的投資。但是，連續(xù)搞了5年，很多人都提出，這種積極財政政策應該淡出，財政部長項懷誠也在2002年4月份的國務院新聞發(fā)布會上表示，中國的積極財政政策要淡出。但淡出后如沒有其他投資來頂上，經(jīng)濟增長速度肯定會掉下來。誰來頂上呢？最關(guān)鍵是靠民營經(jīng)濟。雖然我國目前的經(jīng)濟增長速度較快，但經(jīng)濟效益差，所有制結(jié)構(gòu)不合理。僅僅依靠國有經(jīng)濟的效益來支撐經(jīng)濟的長期發(fā)展是不可能的。
　　（三）是已開工的國債項目基本完工，并開始發(fā)揮效益，以免出現(xiàn)大量“半拉子工程”。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，我國用國債資金安排的國債項目總投資規(guī)模達到26000億元，到2001年底累計完成投資總額為19300億元。實施一大批對結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級有重大影響的項目，增強了國內(nèi)企業(yè)的競爭能力。但還有相當一部分尚未完工。
　　正是借助于對國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展趨勢的綜合判斷，2001年底中央經(jīng)濟工作會議提出，2002年還要實行積極的財政政策。既然積極的財政政策不可能長期實行，又不可能一下子淡出，就必須認真研究宏觀調(diào)控政策如何與時俱進的問題。實際上，1998年以來，作為我國擴大內(nèi)需的重要措施之一的積極財政政策，經(jīng)歷了一個逐步調(diào)整和完善的過程。其所發(fā)生的變化表現(xiàn)在：從一般地增加財政負債以及與此相聯(lián)系加大財政支出，轉(zhuǎn)向積極財政政策與穩(wěn)健貨幣政策相結(jié)合，即運用貨幣政策手段與降低財政發(fā)債成本相結(jié)合，例如連續(xù)8次下調(diào)存貸款利率；從單純地刺激人們增加開支轉(zhuǎn)向與增加居民收入相結(jié)合，注意形成和保持居民對未來的良好預期。例如，努力形成居民收入增長的正常機制，明顯增加公職人員的薪水和提高社會最低生活保障線水平。這不僅能夠利用政府力量直接增加困難群眾的收入，而且相應地提高了居民收入水平的底線，即可以促使各類用人單位提高工資水平，特別是低工資群體的工資水平；從非區(qū)別地刺激消費轉(zhuǎn)向與調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)相結(jié)合，例如開征利息稅。這樣做，有利于加大對消費傾向偏低的高收入者的調(diào)節(jié)力度，緩解社會分配不公的矛盾，以達到間接拉動消費需求的目的；從一般地增加財政投資轉(zhuǎn)向利用財政資金帶動民間投資，從強化基礎設施建設投資轉(zhuǎn)向與結(jié)構(gòu)調(diào)整和增強產(chǎn)品競爭力密切結(jié)合。即積極財政政策既要著力總量擴張，又要注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國債投資的重點，要繼續(xù)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，改善中西部地區(qū)的交通、通訊等基礎設施狀況，優(yōu)化地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；國債投資重點向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，通過支持小城鎮(zhèn)建設等手段，改善農(nóng)村水利、交通、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村義務教育等基礎設施和社會公益事業(yè)的落后狀況，縮小城鄉(xiāng)差別，優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村居民能夠直接從擴張性財政政策的執(zhí)行中得到好處；向生態(tài)環(huán)境建設轉(zhuǎn)移，加強生態(tài)建設與環(huán)境保護力度，改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持企業(yè)技術(shù)改造，提高國民經(jīng)濟的競爭能力；在擴大和培育內(nèi)需中，合理調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)，做到既增強擴大內(nèi)需效果，又縮小收入分配差距；在推動居民消費升級的同時，充分調(diào)動存量資源，以存量流動帶動增量擴張，例如發(fā)展消費信貸及降低住房交易的稅費。1998年以來，為適應經(jīng)濟、金融環(huán)境的變化，信貸政策的主要任務由防止和治理通貨膨脹，轉(zhuǎn)向防止和治理通貨緊縮，客觀上要求運用消費信貸政策調(diào)節(jié)消費需求。1998年至今，中央銀行已經(jīng)相繼出臺18項主要消費信貸政策，在防范信貸風險的條件下，允許所有商業(yè)銀行開辦各類消費信貸業(yè)務，為消費信貸發(fā)展創(chuàng)造良好的政策條件。消費信貸因此進入快速增長軌道，不僅總量迅速上升，而且品種日益增多。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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