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政府內(nèi)源融資：增稅的經(jīng)濟(jì)約束
政府內(nèi)源融資：增稅的經(jīng)濟(jì)約束 一、中國(guó)政府內(nèi)源融資規(guī)模有多大：稅收快速增長(zhǎng)剖析
改革開放以來(lái)，中國(guó)政府并沒(méi)有實(shí)施明確的“增稅”政策，只是對(duì)稅制進(jìn)行過(guò)局部性調(diào)整。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，根據(jù)實(shí)際情況開征或停止征收某些小稅種。1994年新稅制規(guī)范了增值稅的內(nèi)容、計(jì)稅依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，這不屬于增稅，而是對(duì)原流轉(zhuǎn)稅稅種的調(diào)整。1997年稅收增長(zhǎng)出現(xiàn)良好勢(shì)頭，國(guó)務(wù)院據(jù)此向稅務(wù)系統(tǒng)下達(dá)了1998年稅收增收1000億元的任務(wù)。在外部需求下降的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩的背景下，稅務(wù)系統(tǒng)勉強(qiáng)完成了任務(wù)。1999年和2000年稅務(wù)系統(tǒng)繼續(xù)加強(qiáng)征管，同時(shí)由于開征了利息稅，以及證券市場(chǎng)從1999年5月開始進(jìn)入空前的繁榮時(shí)期，交易規(guī)模大增，使證券交易印花稅快速增長(zhǎng)，所以這兩年稅收增長(zhǎng)幅度超過(guò)了1998年。加強(qiáng)征管的做法導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)稅收“寅吃卯糧”現(xiàn)象，征了“過(guò)頭稅”，也有些地方出現(xiàn)“稅收貯藏”，為以后年度完成指標(biāo)做準(zhǔn)備。
那么，稅收的正常增長(zhǎng)應(yīng)該怎樣評(píng)判呢？稅收是政府參與國(guó)民收入分配的主要手段，稅收增長(zhǎng)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。稅收增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系可以用彈性系數(shù)來(lái)描述。如果稅收可以完全征管，不存在流失的前提下，稅收彈性系數(shù)的大小主要取決于稅制結(jié)構(gòu)。如果一個(gè)國(guó)家實(shí)行的是以累進(jìn)所得稅為主體的稅制，那么，稅收彈性系數(shù)一般會(huì)大于1，稅收增長(zhǎng)快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是正常的。如果一個(gè)國(guó)家實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，稅收的彈性系數(shù)一般不會(huì)大于1，稅收增長(zhǎng)等于或略高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是正常的。中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)屬于后一種，稅收彈性系數(shù)應(yīng)該在1左右。從實(shí)際情況看，1979年—2001年中國(guó)稅收名義增長(zhǎng)速度為15.31%，稅收的名義增長(zhǎng)速度為15.84%，平均彈性系數(shù)為1.035。近10年的情況也是如此，1991年—2001年GDP的名義增長(zhǎng)速度是16.11%，稅收的名義增長(zhǎng)速度為16.61%，稅收彈性系數(shù)為1.031。1997年以來(lái)，稅收增長(zhǎng)速度大大超過(guò)了GDP的名義增長(zhǎng)速度，平均彈性系數(shù)達(dá)到2.41。如果考慮近年來(lái)證券市場(chǎng)交易規(guī)模擴(kuò)大，居民儲(chǔ)蓄存款增長(zhǎng)較快，使印花稅、利息稅增加較多的因素，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)應(yīng)高于1.035。運(yùn)用移動(dòng)平均法剔除隨機(jī)干擾因素后，本文測(cè)算出1997年—2001年稅收的彈性系數(shù)為1.48。稅收彈性系數(shù)1.48可以作為判斷政府是否實(shí)施增稅融資的標(biāo)準(zhǔn)。研究表明，最近5年中國(guó)政府加強(qiáng)征管帶來(lái)的稅收增長(zhǎng)占稅收年度增長(zhǎng)的比重在25%-54%之間（見表1）。
表1 中國(guó)稅收增長(zhǎng)因素
1997 1998 1999 2000 2001
名義GDP增長(zhǎng) 9.7 5.2 4.8 8.9 7.3
稅收名義增長(zhǎng) 19.2 12.5 15.3 17.7 21.5
GDP增長(zhǎng)帶來(lái)稅收增長(zhǎng) 14.4 7.7 7.1 13.2 10.8
其他因素引起稅收增長(zhǎng) 4.8 4.8 8.2 4.5 10.7
非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素的比重 25 38 54 25 50
二、政府增稅內(nèi)源融資規(guī)模的經(jīng)濟(jì)約束
政府依靠增加稅收的內(nèi)源融資途徑受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束是比較強(qiáng)的，這可以從稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系角度分析。一般認(rèn)為，稅收具有負(fù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，政府做出增加稅收的決策時(shí)必須謹(jǐn)慎。不過(guò)，增加稅收的負(fù)效應(yīng)是從私人部門經(jīng)濟(jì)出發(fā)的，稅收強(qiáng)制分配國(guó)民收入，使私人部門可支配收入減少，降低了私人投資的積極性（負(fù)激勵(lì)效應(yīng)），從而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而政府通過(guò)稅收收入來(lái)維持公共部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，在政府支出中，購(gòu)買性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生直接的推動(dòng)作用，如政府消費(fèi)和政府投資；轉(zhuǎn)移性支出雖然不能直接形成政府部門的消費(fèi)或投資，但是能形成私人部門的收入，從而影響社會(huì)總需求，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠起到穩(wěn)定作用。因此，政府支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正效應(yīng)有可能抵消稅收對(duì)私人部門的負(fù)效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的凈效應(yīng)有可能出現(xiàn)正的情況。
從實(shí)證角度研究的得出的結(jié)論也存在兩種情況。國(guó)外學(xué)者，如Peden(1991)、Sculley(1995)等通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析得出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收是負(fù)相關(guān)關(guān)系；而Garrison & lee(1992)研究得出平均稅率、邊際稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有影響。國(guó)內(nèi)學(xué)者馬拴友(2001)通過(guò)對(duì)我國(guó)1985年—1999年稅收、政府支出與GDP的回歸分析得出：稅收每增加1元，就會(huì)使GDP減少2.4元，而政府購(gòu)買性支出增長(zhǎng)1%，會(huì)促進(jìn)GDP增長(zhǎng)0.36%。按照馬拴友的推算標(biāo)準(zhǔn)，2000年稅收比上年增加1898.93億元，使GDP減少4557.43億元，而政府購(gòu)買性支出增加935.6億元，比上年實(shí)際增長(zhǎng)9.69%。將增加的購(gòu)買性支出的資金看作是全部來(lái)自稅收增長(zhǎng)，那么，政府購(gòu)買性支出可以帶動(dòng)GDP實(shí)際增長(zhǎng)3.49%，名義增長(zhǎng)4.39%，換算成絕對(duì)數(shù)為3602.76億元。政府通過(guò)增加稅收與增加購(gòu)買性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的凈效應(yīng)是使GDP減少954.67億元，也就是使2000年經(jīng)濟(jì)名義增長(zhǎng)速度下降1.16%，實(shí)際增長(zhǎng)速度下降0.26%。
當(dāng)然，政府支出對(duì)GDP增長(zhǎng)的促進(jìn)作用也不是穩(wěn)定的，政府支出占GDP的比重達(dá)到一定水平后，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用就會(huì)減弱。Peden(1991)測(cè)算了美國(guó)1929年—1986年的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率與政府支出的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府支出占GDP的比重達(dá)到17%前促進(jìn)生產(chǎn)率提升，大于17%后反而會(huì)降低生產(chǎn)率。如果政府預(yù)算是平衡的，那么，財(cái)政收入占GDP比重（即宏觀稅率）不超過(guò)17%，對(duì)經(jīng)濟(jì)影響是積極的。
中國(guó)的情況是當(dāng)政府預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)基本平衡時(shí)，廣義宏觀稅負(fù)介于14%-24%之間經(jīng)濟(jì)是可以承受的，但由于政府預(yù)算在絕大多數(shù)年份是赤字，所以對(duì)應(yīng)的宏觀稅負(fù)為22.9%，宏觀稅負(fù)低于22.9%時(shí)，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)效應(yīng)小于政府支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正效應(yīng)。中國(guó)GDP增長(zhǎng)對(duì)稅收融資的總量約束基本上是宏觀稅率不超過(guò)22.9%為宜，但也不能太低。宏觀稅負(fù)與政府支出占GDP比重的差不應(yīng)超過(guò)3個(gè)百分點(diǎn)，否則會(huì)影響政府支出水平。
三、政府境稅內(nèi)源融資結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)約束
除了總量約束外，政府增加稅收的結(jié)構(gòu)也受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束，不同性質(zhì)的稅種受到的經(jīng)濟(jì)約束程度是有差異的。按照征稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素的影響，可以將稅種劃分為三類：資本收入稅類、勞動(dòng)所得稅類和消費(fèi)支出稅類。目前我國(guó)開征的稅種當(dāng)中屬于資本收入稅類的稅種有企業(yè)所得稅、耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、契稅、車船稅、資源稅、城建稅以及資本性的流轉(zhuǎn)稅；屬于勞動(dòng)所得稅類的稅種有個(gè)人所得稅和農(nóng)牧業(yè)稅，另外社會(huì)保障基金收入也屬于勞動(dòng)稅類性質(zhì)的財(cái)政收入（目前還未納入預(yù)算管理，只進(jìn)行財(cái)政專戶管理）；屬于消費(fèi)支出稅類的稅種有筵席稅、屠宰稅、特產(chǎn)稅、流轉(zhuǎn)稅以及1994年前的鹽稅、集市稅和特別稅。這三類稅收的實(shí)際有效稅率是對(duì)各要素征稅總額分別與資本收入、勞動(dòng)所得和最終消費(fèi)的比率。資本征稅的有效稅率用Ktar表示，勞動(dòng)征稅的有效稅率用Ltar表示，消費(fèi)支出征稅的有效稅率用Ctar表示。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定因素主要是投資、勞動(dòng)投入和全要素（含技術(shù)進(jìn)步等）的貢獻(xiàn)。另外，經(jīng)濟(jì)開放度、貨幣和財(cái)政政策因素也影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。GDP增長(zhǎng)與投資率(Invr)或資本形成率、勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)率(Lo-br)和經(jīng)濟(jì)開放度(Openr)直接相關(guān)。貨幣供給因素可以從物價(jià)變動(dòng)中反映出來(lái)，將通貨膨脹(Infr)納入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定模型中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度采用名義增長(zhǎng)率(Ngdpr)，這樣就可以建立起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與各要素以及三種稅收之間的關(guān)系：
Ngdpr=β0+β1 Invr+β2 Openr+β3 Lobr+β4 Infr+β5 Ktar+β6 Ltar+β7 Ctar
各變量的樣本數(shù)據(jù)見表2，本文采用最小二乘法對(duì)模型進(jìn)行估算，結(jié)果如下：
Ngdpr=-1.693+0.142Invr+0.07 Openr-0.399Lobr+1.118Infr-0.109Ktar-0.471Ltar+1.029Ctar
(-0.095)(0.317) (0.374) (-1.734)
(5.574) (-0.562) (-0.380) (0.967)
表2 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收融資回歸數(shù)據(jù) 單位：％
附圖
說(shuō)明：GDP增長(zhǎng)為名義增長(zhǎng)率，投資率用資本形成率代替，開放度為貿(mào)易口徑，通貨膨脹是GDP平減指數(shù)的變化。1979-1984年資本稅收額中包括財(cái)政來(lái)自企業(yè)的收入以及能源交通和重點(diǎn)建設(shè)基金收入。
資料來(lái)源：1985-1999年的資本稅率、勞動(dòng)稅率和消費(fèi)稅費(fèi)轉(zhuǎn)引自馬拴友(2001,P285、P288、P290)，其余年份由作者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2002》有關(guān)數(shù)據(jù)推算。
表3 中國(guó)與西方國(guó)家有效稅率比較 單位：％
美國(guó) 德國(guó) 日本 英國(guó) 法國(guó) 加拿大 意大利 中國(guó)
資本征稅 42.7 26.9 34.1 57.3 24.1 40.9 26.7 28.35
勞動(dòng)征稅 25.4 36.8 21.3 25.5 39.7 23.3 39.1 2.39
消費(fèi)征稅 5.6 15.7 5.2 14.6 20.9 12.5 12.3 8.14
說(shuō)明：西方國(guó)家為1965-1991年平均的平均有效稅率，德國(guó)是指原西德。中國(guó)為1979-2000年的平均稅率。
資料來(lái)源：西方國(guó)家的數(shù)據(jù)引自mandoza Razin & Tesar(1994),Mendoza M lesi-Ferretti & Asea(1997).中國(guó)的數(shù)據(jù)根據(jù)表1推算。
R=0.958,R2=0.917,Adi-R2=0.879,D.W.=1.704,F=23.78
從估算結(jié)果看，樣本數(shù)據(jù)的總體相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.958，有91.7%名義GDP增長(zhǎng)可以被解釋。統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)中，除了T檢驗(yàn)值稍差外，其他統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)都可以接受，說(shuō)明該估計(jì)參數(shù)的解釋功能較強(qiáng)，可信度較高。從表2中看，GDP增長(zhǎng)與投資率、貿(mào)易衡量的開放度、通貨膨脹之間是正相關(guān)關(guān)系，其中，投資和通貨膨脹的作用比較大，與勞動(dòng)力供給負(fù)相關(guān)似乎不符合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)原理，這可能與中國(guó)人口眾多，素質(zhì)較低有關(guān)，低素質(zhì)勞動(dòng)力供給越多，越不利于提高經(jīng)濟(jì)效率。三種有效稅率與名義GDP的增長(zhǎng)之間的相關(guān)性不同，對(duì)勞動(dòng)征稅和對(duì)資本征稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是負(fù)相關(guān)的，且對(duì)勞動(dòng)征稅的負(fù)經(jīng)濟(jì)影響大，而對(duì)消費(fèi)支出征稅的經(jīng)濟(jì)影響是正的。本文還測(cè)算了三種有效稅率分別與資本形成率、勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)率和最終消費(fèi)率之間的相關(guān)系數(shù)，資本有效稅率與資本形成率的相關(guān)系數(shù)為-0.633，勞動(dòng)有效稅率與勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)率的相關(guān)系數(shù)為-0.302，消費(fèi)有效稅率與最終消費(fèi)率之間的相關(guān)系數(shù)為0.886。表明，對(duì)資本征稅的經(jīng)濟(jì)約束度較強(qiáng)，資本有效稅率提高1個(gè)百分點(diǎn)，GDP增長(zhǎng)下降0.1個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)勞動(dòng)所得征稅的經(jīng)濟(jì)約束度也相對(duì)較強(qiáng)，勞動(dòng)有效稅率提高1個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降0.55個(gè)百分點(diǎn)；提高消費(fèi)征稅的有效稅率不會(huì)抑制消費(fèi)，因此消費(fèi)征稅的經(jīng)濟(jì)約束度最弱。
通過(guò)增加消費(fèi)稅類或提高消費(fèi)稅率融資是有一定空間的。1999年消費(fèi)征稅額占稅收總額的比重為31.7%，有效稅率為6.8%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，略高于美國(guó)和日本的水平，但不及英國(guó)、加拿大的一半，法國(guó)的三分之一。以消費(fèi)支出為稅基增加稅收是今后內(nèi)源融資的最主要政策選擇。盡管對(duì)勞動(dòng)所得征稅的有效稅率很低，是最有潛力增稅的領(lǐng)域，但是，由于廣大居民的平均收入水平還不高，個(gè)人所得稅增長(zhǎng)是一個(gè)自然發(fā)展過(guò)程，而不是靠調(diào)整稅率或稅基就可以實(shí)現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)的。農(nóng)村居民的農(nóng)牧業(yè)稅稅率不高，但除了農(nóng)牧業(yè)稅外還要負(fù)擔(dān)各種集體收費(fèi)，實(shí)際負(fù)擔(dān)并不輕。最具潛力的社會(huì)保障基金收入由于社會(huì)保障制度還很不完善，將社�；鹄U款改為社保稅收納入預(yù)算統(tǒng)一管理還需要一段時(shí)間。我國(guó)的特殊國(guó)情決定了目前社保收入只能專戶管理，�？顚Ｓ茫荒茏鳛榻y(tǒng)一的預(yù)算內(nèi)資金與其他支出調(diào)劑使用。可見，對(duì)勞動(dòng)征稅融資空間非常有限。
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