深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的幾個(gè)問(wèn)題

深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的幾個(gè)問(wèn)題　　　　　　　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的主要弊端
　　1.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)籠統(tǒng)為國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表行使所有權(quán)，但是在中央和地方、政府部門(mén)與部門(mén)之間產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清，缺乏責(zé)任約束，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)質(zhì)處于無(wú)人負(fù)責(zé)狀態(tài)。
　　2.許多政府部門(mén)既承擔(dān)公共管理職能，又承擔(dān)部分國(guó)家所有權(quán)職能，政企（資）職責(zé)不分。這使政府部門(mén)很難給自己準(zhǔn)確定位，既妨礙了政府正常行使公共權(quán)力，又將國(guó)有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職能，造成政企職責(zé)錯(cuò)位。
　　3.政府部門(mén)在企業(yè)之外以行政方式多頭干預(yù)；不是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本，而是管理國(guó)有企業(yè)。這種所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混為一談的管理，造成了兩個(gè)結(jié)果：一是行政干預(yù)的“越位”，抑制了企業(yè)市場(chǎng)活力，致使國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者“缺位”，弱化了產(chǎn)權(quán)約束，所有者權(quán)益往往被侵蝕。
　　　　　�。ǘ�）改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)主要解決4個(gè)問(wèn)題
　　1.落實(shí)國(guó)有資本的管理、監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)責(zé)任。國(guó)家由管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本。建立責(zé)權(quán)明晰的國(guó)家所有權(quán)委托代理體制，形成對(duì)每一部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的體制和機(jī)制。
　　2.國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和企業(yè)結(jié)構(gòu)要進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整。政府從直接管理龐大的國(guó)有企業(yè)群，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓芍匾�企業(yè)和持有股份。國(guó)有資本由覆蓋各行業(yè)、各領(lǐng)域，向國(guó)家必須控制的行業(yè)領(lǐng)域集中，減少?lài)?guó)有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
　　3.政府設(shè)出資人機(jī)構(gòu)，與公共管理職能部門(mén)分開(kāi)，受政府委托集中統(tǒng)一行使國(guó)家所有權(quán)。行使公共權(quán)力的部門(mén)不再承擔(dān)出資人職能，形成政企（資）分開(kāi)的體制基礎(chǔ)。
　　4.實(shí)行國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。出資人機(jī)構(gòu)受?chē)?guó)家委托擁有股權(quán)，依《公司法》以股東方式行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)；企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在公司治理框架下自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。出資人機(jī)構(gòu)不越權(quán)干預(yù)。
　　概括地講，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的任務(wù)，是使國(guó)家由管企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)資本；政府設(shè)立出資人機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一地行使所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)政企（資）分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離；出資人機(jī)構(gòu)對(duì)投資和擁有股份的企業(yè)擁有股權(quán)，按《公司法》以股東的方式行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任；包括國(guó)家投資和擁有股份的企業(yè)在公司治理框架下自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，成為獨(dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體；出資人機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)和國(guó)有資本保值增值對(duì)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任。
　　　　　　  （三）建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制
　　國(guó)有資產(chǎn)管理是涉及國(guó)有制實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督和公司治理等多方面相互關(guān)聯(lián)又相互制約的體制和機(jī)制。改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，絕不是各級(jí)政府設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)就可以解決的問(wèn)題。國(guó)有資產(chǎn)管理主要涉及4個(gè)方面：
　　1.國(guó)有資產(chǎn)的公共管理。如國(guó)有資產(chǎn)的立法，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的界定、會(huì)計(jì)制度、統(tǒng)計(jì)、稽核、評(píng)估，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的確定和對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督等。這屬于國(guó)有資產(chǎn)的公共管理職能，應(yīng)由公共管理部門(mén)管理，形成全國(guó)上下的管理系統(tǒng)。
　　2.國(guó)家所有權(quán)的委托代理。在政企分離、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下，“國(guó)家”行使所有權(quán)必須經(jīng)過(guò)一系列的委托代理。按目前的管理體制，委托代理的鏈條是國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；中央和地方政府設(shè)立專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)管理的部門(mén)——出資人機(jī)構(gòu)；出資人機(jī)構(gòu)控股重要企業(yè)，對(duì)部分大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”。在這一體系中，核心的問(wèn)題是委托代理的有效性。
　　3.國(guó)有企業(yè)的公司制改制和公司治理。政企分開(kāi)、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的企業(yè)制度基礎(chǔ)是公司制度。因此，國(guó)有企業(yè)必須進(jìn)行公司制改制，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)。在公司制度安排下，國(guó)家所有者由通過(guò)政府部門(mén)的行政干預(yù)“管”企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲�托出資人機(jī)構(gòu)以股東方式“履行出資人職責(zé)”；包括國(guó)家出資人在內(nèi)的所有者通過(guò)股東會(huì)或產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)保持對(duì)企業(yè)的最終控制權(quán)；企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)，成為獨(dú)立的法人實(shí)體。以此實(shí)現(xiàn)在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下保障國(guó)家所有者權(quán)益。
　　4.對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督。政府授權(quán)有關(guān)部門(mén)如財(cái)政部、審計(jì)署，對(duì)出資人機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；出資人機(jī)構(gòu)對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
　　　　　　（四）關(guān)于國(guó)有出資人機(jī)構(gòu)
　　在要建立的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，缺位的是“代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”的機(jī)構(gòu)。按十六大要求設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，是建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　中央政府和省、市（地）政府分別設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是受同級(jí)政府委托，代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)——出資人機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立解決了3個(gè)問(wèn)題：一是這個(gè)機(jī)構(gòu)明確的定位是“履行出資人職責(zé)”，并不是“管理國(guó)有企業(yè)”的職責(zé)。這就有利于從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。二是政府行使國(guó)家所有權(quán)的部門(mén)與行使公共權(quán)力的部門(mén)分開(kāi)，各自有明確的定位和行政目標(biāo)。這就從組織上實(shí)現(xiàn)了政資分開(kāi)，體制上實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。三是出資人機(jī)構(gòu)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。對(duì)政府而言，出資人機(jī)構(gòu)集中、統(tǒng)一地行使所有權(quán)，形成責(zé)權(quán)明晰的可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的主體；對(duì)企業(yè)而言，這就構(gòu)造了排他性地行使國(guó)家所有權(quán)的“老板”。
　　出資人機(jī)構(gòu)對(duì)受托運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權(quán)利；以產(chǎn)權(quán)為紐帶，承擔(dān)投資企業(yè)的改革和重組、優(yōu)化國(guó)有資本布局和壟斷性企業(yè)的改革重組責(zé)任。出資人機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)：實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，接受政府的審計(jì)監(jiān)督。
　　因此，出資人機(jī)構(gòu)不是原政府各部門(mén)管理國(guó)有企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能和管理手段的簡(jiǎn)單合并。由對(duì)企業(yè)的行政管理轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)，出資人機(jī)構(gòu)的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉(zhuǎn)變。
　　國(guó)有出資人職責(zé)概括地講主要有：
　　1.通過(guò)編制和執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)國(guó)有資本做有進(jìn)有退的調(diào)整，保證重要國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)在某些重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的控制地位，提高國(guó)有資本投資回報(bào)。
　　2.推進(jìn)投資的企業(yè)進(jìn)行公司制改制，通過(guò)積極參與公司治理保障國(guó)有資本的權(quán)益。
　　3.會(huì)同財(cái)政部門(mén)制定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，以資產(chǎn)收益和現(xiàn)金收入處理顯形負(fù)債（不良債務(wù)）和隱性負(fù)債（對(duì)職工社會(huì)保障的歷史欠帳）。
　　4.監(jiān)督國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性。匯總國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表，編制和監(jiān)控監(jiān)管資產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債總表，從總體上改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持國(guó)有資本的安全性。
　　5.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向本級(jí)政府報(bào)告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產(chǎn)狀況和其他重大事項(xiàng)，必要時(shí)應(yīng)向公眾披露。
　　6.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)接受同級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。
　　　　　�。ㄎ澹┙�立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要與抓大放小、國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整結(jié)合
　　改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，必須與繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)放在一起考慮。國(guó)有資產(chǎn)管理最重要的是國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理有效性的問(wèn)題。目前尚存國(guó)有企業(yè)約18萬(wàn)戶(hù)，由過(guò)去從中央到地方成百上千個(gè)政府部門(mén)分別管理，現(xiàn)在集中于約300個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)“履行出資人職責(zé)”，會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題。如果一個(gè)機(jī)構(gòu)涉足的企業(yè)過(guò)多，就鞭長(zhǎng)莫及；如果層層委托代理，就沒(méi)有效率。提高委托代理有效性，就要優(yōu)化國(guó)有資本布局，堅(jiān)持抓大放小的方針，專(zhuān)注關(guān)鍵的少數(shù)，減少?lài)?guó)有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
　　　　　�。�六）出資人機(jī)構(gòu)如何行使所有權(quán)
　　為堅(jiān)持政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，出資人機(jī)構(gòu)如何行使所有權(quán)是關(guān)鍵的技術(shù)細(xì)節(jié)。要害是必須從制度和機(jī)制上嚴(yán)格區(qū)分以股東方式“履行出資人職責(zé)”和依照行政隸屬關(guān)系“管企業(yè)”的本質(zhì)性差異。
　　在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業(yè)內(nèi)所有者繼續(xù)缺位，所有者權(quán)益被侵蝕；二是防止出現(xiàn)“婆婆加老板”，把企業(yè)管死。
　　1.所有者到位又不越位。設(shè)立出資人機(jī)構(gòu)，“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，這是為克服所有者缺位邁出的關(guān)鍵一步�！肮苜Y產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進(jìn)行的行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人機(jī)構(gòu)要“管”的內(nèi)容是履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式。
　　所有權(quán)到位，就是出資人機(jī)構(gòu)為行使所有權(quán)該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強(qiáng)化來(lái)自所有者的激勵(lì)和約束。這是維護(hù)所有者權(quán)益必須要做到的。
　　所有權(quán)不越位，就是出資人機(jī)構(gòu)只當(dāng)“老板”不當(dāng)“婆婆”。只行使股東權(quán)利，決不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)。這是增強(qiáng)公司活力和提高公司運(yùn)行效率所必須的。
　　2.建立明晰的公司分權(quán)制衡機(jī)制。公司權(quán)利分為所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國(guó)《公司法》對(duì)4項(xiàng)職權(quán)各有明確界定，并分別由股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理和監(jiān)事會(huì)行使。這是建立有法律保障的分權(quán)—制衡關(guān)系，形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。
　　所有權(quán)：出資人行使所有權(quán)，就是保持對(duì)公司的最終控制地位。這是維護(hù)所有者權(quán)益所必須的。出資人的所有權(quán)體現(xiàn)為《公司法》賦予股東會(huì)的權(quán)利。
　　經(jīng)營(yíng)權(quán)：股東會(huì)選聘董事，組成公司經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)——董事會(huì)。依《公司法》董事會(huì)擁有公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
　　管理權(quán)：董事會(huì)選聘經(jīng)理作為公司的經(jīng)營(yíng)管理者，董事會(huì)對(duì)公司重要事項(xiàng)做出決策后，交由經(jīng)理主持公司的日常經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)理依《公司法》享有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。
　　監(jiān)督權(quán)：監(jiān)事會(huì)代表股東對(duì)公司進(jìn)行監(jiān)督，《公司法》賦予監(jiān)事會(huì)監(jiān)督權(quán)。
　　在公司治理中既要防止所有權(quán)侵犯經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)，也要防止經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)架空所有權(quán)，排斥監(jiān)督權(quán)。只有公司的所有者、經(jīng)營(yíng)者、管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運(yùn)行機(jī)制，既保障所有者的最終控制權(quán)，又使企業(yè)富有活力。
　　　　　�。ㄆ撸﹪�(guó)有企業(yè)有兩種類(lèi)型，國(guó)有資產(chǎn)管理有兩種形態(tài)
　　在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理時(shí)，可以把國(guó)有企業(yè)分作兩類(lèi)，一類(lèi)是在某些特殊行業(yè)承擔(dān)或部分承擔(dān)公共責(zé)任的特殊企業(yè)，要保持“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”；另一類(lèi)是競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，以贏利為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。為此，出資人機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本要承擔(dān)兩方面責(zé)任：一是在支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障國(guó)家安全方面實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；二是提高國(guó)有資本運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)保值增值。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)有兩種形態(tài)。
　　1.對(duì)特殊公司的監(jiān)控。極少數(shù)關(guān)系經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)以及天然壟斷行業(yè)的重要企業(yè)，如電網(wǎng)、電訊、軍工、石油和大型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的重要企業(yè)屬特殊公司，它們是政府進(jìn)行公共管理、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的重要資源。政府投資的目的不僅是資產(chǎn)的增值，更重要的是承擔(dān)公共責(zé)任，保持國(guó)家的控制力。這類(lèi)企業(yè)數(shù)量有限，但關(guān)系重大。為貫徹政府意圖，對(duì)這類(lèi)企業(yè)出資人機(jī)構(gòu)應(yīng)直接持股、控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，國(guó)有資本不能輕易撤出，保持對(duì)這類(lèi)企業(yè)的控制力，即進(jìn)行企業(yè)形態(tài)的監(jiān)控。
　　2.對(duì)普通公司的運(yùn)營(yíng)。在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，出資人機(jī)構(gòu)并不依戀特定的企業(yè)，而是以投資回報(bào)最大化和國(guó)有資本的保值增值為目標(biāo)，不斷優(yōu)化資本布局，進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整。由“管企業(yè)”，逐步轉(zhuǎn)換為“運(yùn)營(yíng)資本”。顯然，國(guó)家投資和擁有股份的企業(yè)大多數(shù)屬于這一類(lèi)。
　　劃分兩類(lèi)形態(tài)管理，是為了使各自有明確的目標(biāo)，可以使用相應(yīng)的管理手段和評(píng)價(jià)體系，便于準(zhǔn)確地考核，提高監(jiān)管效率。
　　　　　�。ò耍┏鲑Y人機(jī)構(gòu)對(duì)特殊公司和授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管
　　特殊公司和授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)都類(lèi)屬于國(guó)有獨(dú)資公司，應(yīng)按《公司法》設(shè)立董事會(huì)、經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)，但不設(shè)股東會(huì)。盡管對(duì)它們的監(jiān)管有某些特殊性，但決不能離開(kāi)公司治理框架，退回到政企不分、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)不分的老路。
　　出資人機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，可以通過(guò)4個(gè)渠道進(jìn)行。
　　1.擬定或批準(zhǔn)獨(dú)資公司、授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的章程，決定它們的設(shè)立、分立、合并、清算等事宜。
　　2.選擇經(jīng)營(yíng)者——董事會(huì)成員，并決定其薪酬。
　　3.簽定業(yè)績(jī)合同。這是出資人機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司和授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要手段。就政府意志、企業(yè)目標(biāo)、年度預(yù)算、利潤(rùn)分配、投資計(jì)劃等事項(xiàng)出資人機(jī)構(gòu)與獨(dú)資公司和授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)簽定1年或幾年的業(yè)績(jī)合同，形成硬約束。
　　在合同范圍內(nèi)公司自主經(jīng)營(yíng)，出資人機(jī)構(gòu)不再干預(yù)；合同雙方有超出業(yè)績(jī)合同的重要事項(xiàng)，應(yīng)協(xié)議修改合同。
　　4.出資人機(jī)構(gòu)派出監(jiān)事會(huì)，以業(yè)績(jī)合同為準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估。監(jiān)督結(jié)果報(bào)出資人機(jī)構(gòu)，決定經(jīng)營(yíng)者的獎(jiǎng)懲、去留。
　　　　　�。ň牛┙�立國(guó)有資產(chǎn)管理體制的難點(diǎn)
　　建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是重大的體制創(chuàng)新，涉及多方利害關(guān)系的調(diào)整，我們必須克服許多困難才能實(shí)現(xiàn)初衷。主要的難點(diǎn)是：
　　1.面對(duì)龐大的國(guó)有企業(yè)群，鞭長(zhǎng)莫及，即便中央和地市三級(jí)政府分別管理，將約18萬(wàn)戶(hù)企業(yè)的國(guó)有股權(quán)分散給各個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)也要面對(duì)500～1000戶(hù)企業(yè)。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)”與“改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制”統(tǒng)籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少?lài)?guó)有資本覆蓋企業(yè)的數(shù)量，并不是短期就能做到的。
　　2.缺乏良好的公司治理基礎(chǔ)。新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是建立在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離基礎(chǔ)上的資產(chǎn)管理。因此，保障國(guó)家所有者權(quán)益的基礎(chǔ)是有效的公司治理。但是中國(guó)缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系不清，激勵(lì)不足，約束軟化，內(nèi)部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨(dú)大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無(wú)能為力。因此實(shí)際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革難以成功。
　　3.新設(shè)立的出資人機(jī)構(gòu)如何正確行使所有權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，在所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離條件下，股東可以通過(guò)兩種方式行使權(quán)利，即在股東會(huì)上行使表決權(quán)——“用手投票”，和在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的股權(quán)交易——“用腳投票”。目前，出資人機(jī)構(gòu)“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問(wèn)題的情況下，行政干預(yù)再度出現(xiàn)的可能性極大。況且以行政干預(yù)的方式“管企業(yè)”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權(quán)又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
　　4.缺乏懂得和熟悉資本監(jiān)管的人才。出資人機(jī)構(gòu)的功能和性質(zhì)實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)家控股公司或國(guó)家資產(chǎn)管理公司。出資人機(jī)構(gòu)成功的運(yùn)作，需要有高水平的資本運(yùn)營(yíng)、企業(yè)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)監(jiān)管等專(zhuān)業(yè)人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱(chēng)職的監(jiān)管人員。這些稀缺的人力資源的來(lái)源、選聘方式等都是沒(méi)有解決的問(wèn)題。
　　　　　�。ㄊ�）國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的風(fēng)險(xiǎn)
　　國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革牽動(dòng)全局，推進(jìn)改革必須注意防范風(fēng)險(xiǎn)。
　　1.政府機(jī)構(gòu)不再干預(yù)后，如果國(guó)家所有權(quán)繼續(xù)不到位，這就為企業(yè)內(nèi)部人控制留出了更大的空間，資產(chǎn)和效益的流失在所難免。
　　2.在實(shí)行“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的情況下，如果出資人機(jī)構(gòu)不轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，而繼續(xù)沿襲隸屬關(guān)系式的行政干預(yù)，成為“老板加婆婆”，那么就會(huì)把企業(yè)管死，退回到改革原點(diǎn)。
　　3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責(zé)，享有權(quán)利，承擔(dān)責(zé)任。在明確了產(chǎn)權(quán)責(zé)任后，如果地方政府為了保護(hù)所監(jiān)管企業(yè)的利益而強(qiáng)化區(qū)域分割、市場(chǎng)保護(hù)，就會(huì)為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成進(jìn)一步設(shè)置障礙。
　　4.國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)如何行使產(chǎn)權(quán)責(zé)任。如果出資人機(jī)構(gòu)的權(quán)力掌握不當(dāng)或缺乏監(jiān)督，比如出現(xiàn)爭(zhēng)先“一賣(mài)了之”，或?qū)��?jīng)營(yíng)者半賣(mài)半送等情況，很快就會(huì)把可能用于解決或部分解決對(duì)職工歷史欠帳和銀行不良債務(wù)的資源耗盡，那么就會(huì)進(jìn)一步增加財(cái)政、特別是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　5.避免新形勢(shì)下的政企不分。在政府部門(mén)不直接干預(yù)企業(yè)后，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)不能成為黨委、政府、政府部門(mén)對(duì)企業(yè)行使公共管理職能的二傳手。不能把政府必須承擔(dān)的某些公共職能、過(guò)去政府管企業(yè)的某些做法通過(guò)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)這個(gè)“漏斗”灌到企業(yè)，形成新的政企錯(cuò)位，使出資人機(jī)構(gòu)和企業(yè)的目標(biāo)變得模糊不清。
　　國(guó)有資產(chǎn)管理體制是一項(xiàng)牽動(dòng)全局又十分復(fù)雜的改革，認(rèn)真弄清改革的目標(biāo)，所要建立的體制和機(jī)制，先立法、后行動(dòng)，是改革取得成功所必需的。

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