國有資產管理體制改革：難點與突破

國有資產管理體制改革：難點與突破　　江澤民同志在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告中指出，要繼續(xù)調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制。在堅持國家所有的前提，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。這一戰(zhàn)略性改革思路，必將對我國構建新的國有資產管理體制，產生重大而深遠影響。
　　本文將探討黨的十六大在國有資產管理體制改革上的實質性突破，并著重對構建新的國有資產管理體制過程中，將會遇到的難點，作初步分析。前者使我們明確改革方向，堅定改革信心，以便沿著黨的十六大指引的方向，努力構建適合于社會主義市場經濟要求的新體制；后者則使我們明白，在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，要真正構建新的國有資產管理體制，必將遇到一系列體制性障礙。這些障礙不除，改革難于奏效，甚至有可能誤入歧途。不少經濟學家曾經說過，社會主義經濟體制改革的重點和難點，在于國有企業(yè)改革，這是完全正確的。但是，20多年波瀾壯闊的改革歷程，似乎使我們認識到，社會主義經濟體制改革的重中之重、難中之難，集中在國有資產管理體制改革。沒有國有資產管理體制改革的成功，便不可能有國有企業(yè)改革的成功，這正應驗了那句至理名言，叫做經濟管理體制，決定經濟運行體制；經濟運行機制，決定企業(yè)活力。用不少企業(yè)家的話來說，叫做“下動上不動，越改越被動”。
　　　　　　一、國有資產管理體制改革的實質性突破
　　（一）對“所有者缺位”的匡正
　　現(xiàn)行國有資產管理體制的根本缺陷，在于沒有實現(xiàn)“所有者到位”這一最基本要求，造成國有資產所有者缺位，這是國有資產發(fā)生經營性虧損，無人負責，國有資產流失，無“法”確定責任人的根本原因。
　　社會主義國有資產所有者，看起來是十分明確的，即全民所有。但是，由于13億所有者中的任何一個自然人，都只擁有1/13億的資產所有權，因而都不能以“個體”身份“所有”國有資產。這種情況下，只能由國家代表全民行使國有資產所有權。問題在于，作為國有資產所有者的國家，應當怎樣認定？或者說，誰是國有資產的責任主體？只要這樣提問，就會發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，國有資產產權主體十分不明確。至少，國家計委、國家經貿委、國家財政部、國家勞動與社會保障部，以及國家組織人事等部門，都可以代表國家，都擁有部分實實在在的出資人權益。就是說，現(xiàn)行國有資產所有權被分割在不同的行政管理部門，這不僅是形成條塊分割的深層次原因，而且也是國有資產產權責任主體缺位的體制性原因。當國有資產發(fā)生經營性虧損，出現(xiàn)國有資產流失狀況時，由于管資產的不管事，可以對此后果不負責任；由于管事的不管人，同樣不應負責任；管人的，不管資產，就更有理由不對資產流失負責。
　　由此可見，所謂國有資產產權主體不明確，實質是國有資產處于無人負責狀態(tài)，國有資產責任主體不明確，國有資產缺少強有力的有效監(jiān)督主體；所謂國有資產所有者缺位，是缺少充分享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一的“出資人”。黨的十六大針對現(xiàn)行國有資產管理體制存在的根本缺陷，明確提出，即將建立的新型國有資產管理體制，將是“權利、義務和責任相統(tǒng)一”，“管資產和管人、管事相結合”的體制。這一個“統(tǒng)一”和一個“結合”，匡正了原有體制中的兩個“分離”；“出資人職責”，監(jiān)督管理職責，明確落實到中央和地方兩級政府。中央和地方兩級政府，對應于他所監(jiān)管的那部分國有資產，是唯一的出資人，并且享有對國有資產主要經營者的任免獎懲權力。國有資產產權主體明確，國有資產所有者終將“到位”。
　　還應當指出，黨的十六大關于建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的決定，并沒有否定國有資產的國家所有性質，但卻對只有中央政府才是國有資產出資人這一格局進行了重大改革，確認省市政府的出資人地位實現(xiàn)了“分級所有，分級管理”的辯證統(tǒng)一。
　　　�。ǘ�）為國有經濟布局的戰(zhàn)略性調整創(chuàng)造了體制前提
　　江澤民同志在黨的十六大報告中，把“繼續(xù)調整國有經濟的布局和結構”同“改革國有資產管理體制”，緊密地聯(lián)結在一起，有著深刻的涵義。深化國有資產管理體制改革，構建新的國有資產管理體制，是加快國有經濟布局的戰(zhàn)略性調整，并使之收到實效的體制前提。
　　國有經濟布局戰(zhàn)略性調整的實質，是國有資產（資本）的優(yōu)化配置。這種優(yōu)化配置，不僅僅是一個對國有資產存在空間重新布局的過程，也不僅僅是一個對國有資產投入方向重新定位的過程，而且更重要的是，這是一個涉及到方方面面、上下左右經濟利益關系的調整過程。我們越是強調要充分發(fā)揮市場機制作用，要靠市場導向來調整產業(yè)結構，調整國有經濟布局，就越應當明確，關鍵在于要過經濟利益調整這個“大關”，要正確處理中央與地方、地方與企業(yè)、地區(qū)之間、部門之間的經濟利益關系。
　　現(xiàn)行國有資產管理，實現(xiàn)在“條塊分割”的管理體制中。所謂“條塊分割”，就其實質來說，就是把部門的局部利益、地區(qū)的局部利益，放在國家（全民）利益之上，從而使國有經濟的應有優(yōu)越性難以發(fā)揮，國有資本的總體運營效益低下，也使對國有資產運行監(jiān)督軟化。明明是國家即全民的資產，只要布局在某一行政主管部門，就成了該部門的行政附屬物，成為這個行政部門的所有財產，甚至成為其“尋租”的籌碼。這是國有資產難以按市場經濟規(guī)律自由合理流動的深層次原因，是國有資產專業(yè)化協(xié)作難于展開，生產社會化程度不高的體制性障礙。
　　黨的十六大，揚棄了過去那種對國有資產實行行政性分割管理的體制，把國有資產置于權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相統(tǒng)一的中央政府和地方政府手中，這就切斷了國有資產布局同各個行政主管部門之間的直接經濟利害關系，為國有資產布局的戰(zhàn)略性調整，為產業(yè)結構優(yōu)化，創(chuàng)造了現(xiàn)實可能性。
　　　　　　二、構建國有資產管理新體制的難點
　　　　（一）關于經濟利益關系的變動
　　任何一項經濟改革措施的出臺，都必然伴隨著特定經濟利益關系的調整。一般說來，改革引起的原有經濟利益關系變動越大，這項改革引起的震動就會越大，這種改革遇到的阻力也會越大，這也是改革發(fā)展的一般規(guī)律性。
　　可以預料，國有資產管理體制改革不會違背上述這一改革發(fā)展的一般規(guī)律性。由于這項改革極其深刻地涉及到管資產的、管人的，以及管事的等各個方面經濟利益關系的調整，不可能不受到一定的阻力。具體地說，黨的十六大關于構建新的國有資產管理體制的決定徹底打破了原有條塊分割所形成的經濟利益格局，過去那種憑借行政審批權力，只收取“管理費用”，而可以不對國有資產保值增值負責的現(xiàn)象，再也不能存在下去了；過去那種掌握有人事任免獎懲權力，而對國有資產經營虧損可以不承擔任何責任的現(xiàn)象，再也不能存在下去了……總之，利用所有者缺位，出資人不清，責任難于界定而撈取“免費午餐”，甚至侵占國有資產的行為，將很難產生，至少有了有效的防范制度。而這一切，必將引發(fā)來自既得利益者的阻礙，這種阻礙作為一種“摩擦阻力”，將不斷延緩改革進程，甚至使改革停滯。從這個意義上，可以說，國有資產管理體制改革的成功，在很大程度上決定于現(xiàn)行體制范圍內經濟利益關系調整的成功，同時，也呼喚著新一輪政府機構改革，特別是行政審批制度改革。
　　　�。ǘ�）關于可能出現(xiàn)的新的政企不分
　　正在構建中的新型國有資產管理體制的一個重大突破，就是地方政府在國有資產管理序列中的地位發(fā)生了重大變化。過去是“國家所有”，即“中央政府所有”，而地方政府只有“分級管理”的權了。新體制在堅持國家所有前提下，確立了地方政府對國有資產的“出資人”地位，就是說，地方政府不僅擁有國有資產的管理權，而且同時擁有法定的那部分國有資產的相對所有權，享有所有者權益，并以“出資人”身份擁有管資產、管人和管事的權利。這種所有權對管理權在兩個層次上的統(tǒng)一，無疑是國有資產管理體制改革上的實質性突破。但是，同時應當指出，所有權與管理權的“重合”，特別是在地方政府這一級的“重合”，應當有必要的制度安排和配套改革予以保證和規(guī)范，否則，很有可能強化地方政府的行政干預，在新形勢下出現(xiàn)新的政企不分。
　　從經濟管理原理上說，所有權與經營權是辯證統(tǒng)一的。其中，有決定性作用、起最終支配作用的是所有權。所有權從根本上制約著經營權，經營權是所有權在生產經營管理中的體現(xiàn)。所謂“經營方式”，是所有者為了實現(xiàn)自身最大利益選擇的最佳實現(xiàn)形式。從這個意義上說，國有企業(yè)改革之所以在放權讓利階段沒有取得實質性成果，而在股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革推動下，有了實質性進展關鍵在于觸動了產權制度，確認了企業(yè)法人財產權，實現(xiàn)了企業(yè)管理權與其法人財產權的辯證統(tǒng)一。由此可見，確認地方政府對國有資產的相對所有權，確認地方政府的出資人地位，將極大地擴張其管理國有資產的權力。這就提出了一個新問題，如果地方政府這種權力擴張，實現(xiàn)在政企分開、政資不分的舊格局中，實現(xiàn)在政府職能沒有根本轉變的條件下，那就有可能強化對企業(yè)的行政干預，出現(xiàn)新的政企不分。
　　提出這個問題，不是說正在進行的國有資產管理體制改革，必然會強化政企不分。而是說，即使政府作為出資人，也要把政府的一般行政管理職能，同國有資產管理職能分開，政府作為“出資人”，應當成為股東，并通過建立中介經營公司，搞好股權管理和資本運營，而不能直接經營管理企業(yè)，更不能用行政命令方法，干預企業(yè)的日常生產經營活動。
　　　�。ㄈ�）關于用人觀念的轉變
　　在過去很長一段時間內，國有企業(yè)的領導人一直被當作黨的干部來選拔和培養(yǎng)，我們姑且稱之為“伯樂選馬”機制。這種機制注重干部的政治思想素質，忽視業(yè)務能力。我們知道，對政府官員的要求和對企業(yè)家的要求存在重大差別，甚至在某些方面可能恰恰相反。如：要求企業(yè)家要敢于冒風險、善于冒風險，而對于政府官員則希望他穩(wěn)健、四平八穩(wěn)。資本采取市場化方式配置，企業(yè)家作為企業(yè)最重要的資本——人力資本也應按市場化方式配置，即采取“賽場競馬”機制。目前，由企業(yè)工委管理獨立國有企業(yè)老總的“烏紗帽”的現(xiàn)狀必須改變，管人、管事和管資產必須相結合。根據十六大精神，我們認為，未來我國的政治體制將這樣發(fā)展，政府官員從公務員中通過組織部門考察、通過人大選舉產生，國有企業(yè)的經營者將通過市場化的方式產生，即根據國有企業(yè)的股權結構由股東大會或董事會聘任，經營者的來源將是人才市場中的職業(yè)經理。
　　　　　　  三、新體制下運作應注意的幾個問題
　　十六大報告中關于國有資產管理體制的論述大多是指南針性質的，有不少問題還有待深入探討。
　　　　（一）國有財產與國有資產的分離
　　在國有資產管理體制發(fā)生重大變革的時候，我們一定要重新審視國有企業(yè)的雙重目標問題。國有資本與其他資本的大融合是必然趨勢。資本是追逐利潤的，國有資本莫能例外。十六大報告中指出，初次分配注重效率，再分配注重公平。既然國有資本要介入競爭性經濟活動，就必須講究財務規(guī)律，不能同時追逐社會公平和效率雙重目標。我們進一步認為，國有企業(yè)的提法應該完成歷史使命了。建議使用“國資企業(yè)”（包括國家獨資、國家控股和國家參股企業(yè)三種）提法。國資企業(yè)與其他類型的企業(yè)都是市場主體，唯一的不同是這類企業(yè)國家各級政府有一定的資本投入。要做到這一點，我們在宏觀上必須區(qū)分兩類不同性質的資產，經營性國有資產和非經營性國有資產（實為國有財產），前者追逐經濟效益注重效率，后者追逐社會效益注重公平�；煜�這兩類不同性質資產在理論和實踐上是十分有害的，比如公檢法軍辦企業(yè)、國有企業(yè)從事非盈利性的社會活動、國有股減持充實社會保障資金等等。企業(yè)目標的唯一性會真正解放國資企業(yè)的生產力和生命力，提高國有資本配置的效率。
　　　　（二）建立國有資本中介經營公司，搞好股權管理
　　地方政府可以代表國家履行出資者職責，并不等于政府可以直接辦企業(yè)，直接插手企業(yè)的事務，否則又將回到政企不分的老路上去。我們認為，十六大報告所明確的僅僅是地方政府可以成為直接的股東，而不是讓地方政府直接辦企業(yè)或直接管理企業(yè)。根據《公司法》規(guī)定，政府公務員不能成為公司的董事。因此，在政府和國資企業(yè)之間必須有一個中介組織，完成政府對國資企業(yè)股權管理的需要。我們把這一組織稱為國有資本中介經營公司，可以按行業(yè)來組建。中介公司必須辦成市場化、專家化、企業(yè)化的組織，通過“用手投票”、“用腳投票”等方式進行虛擬資本的管理。組建國有資本中介經營公司，不僅較好地理順產權關系，對所控制的企業(yè)進行有效的激勵和約束，維護國有資本的正當權益，防止國有資產流失，而且由于其專家云集，控制的企業(yè)眾多，可利用信息占有上的優(yōu)勢，對下屬的國資企業(yè)存量資產進行重組，形成新的生產能力，也可通過兼并等方式取得規(guī)模經濟效益。明確了中介公司成為國資企業(yè)的投資主體身份，確立其權力、責任和義務，對于提高國有資本總體運營效益，對于產業(yè)結構的優(yōu)化都有重要意義，也有利于今后國有股產權的流動。
　　　�。ㄈ�）建立國有資產監(jiān)督機構，完善國有資產管理體系
　　根據郭復初教授（2001）的研究，我國國有資產監(jiān)督體系存在的主要問題有：重外部監(jiān)督，輕內部監(jiān)督，行政色彩太濃；重行政級別，輕業(yè)務技能，專業(yè)色彩太濃；重對經營者的監(jiān)督，輕中間代理層次管理者的監(jiān)督，片面色彩太濃；重上面監(jiān)督，輕企業(yè)職工監(jiān)督，群眾色彩太淡。結合十六大精神，我們認為，國有資產的監(jiān)督體系應該與營運體系同時構建。營運體系由政府來抓，國有資產監(jiān)督體系則應由人大的常務委員會（建議成立專家型的國有資產監(jiān)督委員會，通過設立舉報信箱、聘請會計師事務所等方式進行監(jiān)督）來抓，政協(xié)則對國有資產的營運、監(jiān)督效果進行評議。
【參考文獻】
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