關(guān)于國有資產(chǎn)出資人若干問題探討

關(guān)于國有資產(chǎn)出資人若干問題探討  一、誰來充當國有資產(chǎn)出資人
　　黨的十五屆四中全會指出：“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利�！薄胺e極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立和健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。要確保出資人到位�！边@一內(nèi)容的核心就是要明確國有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)主體即出資人。這就從根本上為解決國有資產(chǎn)無人負責的難題指明了方向。
　　按照這一文件精神，國有資產(chǎn)出資人是國家授權(quán)的企業(yè)法人。我們認為，國有資產(chǎn)出資人是在經(jīng)營活動的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，是被授權(quán)代表國家履行國有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能并且自己有獨立產(chǎn)權(quán)權(quán)能的市場行為主體，是與其它市場主體地位相同、權(quán)責對等的市場行為主體。從過去到現(xiàn)在，盡管政府也直接指定了一些經(jīng)濟組織（如大公司）作為出資人，但我國國有資產(chǎn)出資人長期以來大多是政府機構(gòu)擔任，主要有：財政部門、國有資產(chǎn)管理部門、經(jīng)濟貿(mào)易委員會、專業(yè)經(jīng)濟管理部門等，這僅僅從形式上解決了出資人是誰的問題，而實質(zhì)上并不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的理論原則。我們認為，在市場經(jīng)濟體制下，政府機構(gòu)不能充當國有資產(chǎn)出資人。這是因為政府機構(gòu)性質(zhì)和職責決定了政府不能作為出資人。第一，政府的基本職能是以國家名義面向全社會進行日常管理和服務，其權(quán)力來自于人民，管理和服務對象是整個社會；而出資人的出資目的和行為動機是以投入到企業(yè)的全部資產(chǎn)追求最大的價值增值，其行為是“經(jīng)濟人”行為，政府機構(gòu)如果充當出資人，就要通過董事會等決策機構(gòu)介入所投資企業(yè)的事務，如參與企業(yè)的重大經(jīng)營決策等，政府如果仍然集這兩重身份于一身，喊了多年的“政企分開”和“政資分開”就永遠也分不開。第二，政府作為出資人參與市場競爭，既不利于大力發(fā)展非國有經(jīng)濟，也不利于建立公平、有序的市場秩序。由于政府出資人不僅掌握著雄厚的資產(chǎn)，而且掌握著權(quán)力，這是其它出資人所不具備的，在市場競爭中，其它出資人則處于劣勢地位，市場競爭就難以做到公平、有序。第三，政府作為出資人會與企業(yè)經(jīng)營者產(chǎn)生一系列的矛盾。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，出資人的產(chǎn)權(quán)是不能干預經(jīng)營人的法人財產(chǎn)權(quán)的，出資人一旦投資到企業(yè)，就喪失了對財產(chǎn)的支配權(quán)。但政府由于是出資人，就可能越過產(chǎn)權(quán)的界限，利用手中的行政權(quán)力，干預經(jīng)營人的法人財產(chǎn)權(quán)。面對這樣的出資人，經(jīng)營人簡直無所適從。總之，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，出資人一定是具有獨立市場主體的身份，政府機構(gòu)之所以不能作為國有資產(chǎn)出資人，是因為政府機構(gòu)不具有這種獨立市場主體的性質(zhì)。
　　那么，是不是任何市場主體都適宜作國有資產(chǎn)出資人呢？回答是否定的。首先，我們不主張，至少在目前不主張由自然人和私營或合伙企業(yè)充當國有資產(chǎn)出資人。雖然自然人和私營或合伙企業(yè)也是獨立的市場主體，但他們在財產(chǎn)、人員、經(jīng)營水平方面沒有什么優(yōu)勢，特別在我國市場經(jīng)濟體制剛剛建立的初期，國有資產(chǎn)管理的正常運行機制還有待培育，這些微觀單位很難擔任國有資產(chǎn)出資人的責任。其次，我們主張原則上國有資產(chǎn)出資人應是具有“中國居民”身份的法人經(jīng)濟組織，“非居民”組織不宜出任這一角色。這是因為，國有資產(chǎn)是我國國民經(jīng)濟的主導力量，對整個國民經(jīng)濟具有控制力，將這一“控制力量”交給“非居民”顯然是不適合的。再次，由于國有資產(chǎn)不同于一般的私人資產(chǎn)，國有資產(chǎn)出資人應是一個特殊的法人組織，它在很多情況下要履行國家的宏觀調(diào)控職責，國家對它的干預肯定要比其它市場主體多，因此，國有資產(chǎn)出資人組織最好是國有獨資企業(yè)，至少也要是國有控股的公司企業(yè)，待將來條件成熟以后，再考慮是否讓私有（或私人控股）性質(zhì)的企業(yè)成為國有資產(chǎn)出資人。除此之外，在選擇國有資產(chǎn)出資人時還應該考慮一定的資產(chǎn)條件、人員條件和經(jīng)營管理經(jīng)驗等。因此，目前較適合作為國有資產(chǎn)出資人的市場主體主要有大型企業(yè)集團、資產(chǎn)管理公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司、投資公司、信托公司等，也可以按照全新的三級管理體制專門設(shè)立新的國有資產(chǎn)投資公司來授權(quán)托管國有資產(chǎn)，或者是按照現(xiàn)在正在實施的辦法，將原來的專業(yè)經(jīng)濟管理部門這一行政組織改造為企業(yè)法人，政府授權(quán)給這一法人組織，使之成為國有資產(chǎn)出資人，變原來專業(yè)經(jīng)濟管理部門與下屬企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系為以資產(chǎn)為紐帶的出資人與所投資企業(yè)之間的關(guān)系，即股東與公司的關(guān)系。以上這類企業(yè)法人組織必須具有雄厚的資產(chǎn)實力、眾多的經(jīng)營管理人才、豐富的管理經(jīng)驗、廣泛的社會聯(lián)系，這樣才能用較短的改革時間、較少的改革成本、較高的改革效率，逐步引導我國國有資產(chǎn)的運行走上市場經(jīng)濟的軌道。
　　  二、按三級管理體制管理國有資產(chǎn)的關(guān)鍵問題在哪里
　　按照“授權(quán)經(jīng)營”的要求，國有資產(chǎn)的運作涉及三類機構(gòu)、兩個環(huán)節(jié)。
　　三類機構(gòu)是：國家國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、國有資產(chǎn)出資人和國家投資企業(yè)。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)如國有資產(chǎn)管理委員會是政府機構(gòu)，代表全體人民管理國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)出資人和國資企業(yè)是微觀經(jīng)濟組織。兩個環(huán)節(jié)是：授權(quán)和投資。授權(quán)是國有資產(chǎn)運作的第一個層次，它涉及到國家國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與出資人企業(yè)之間的經(jīng)濟關(guān)系，其基本內(nèi)容是：國家的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)在一定時期內(nèi)，將一定數(shù)量的國有資產(chǎn)委托給選定的國有資產(chǎn)出資人經(jīng)營；在經(jīng)營期內(nèi)，國家掌握授權(quán)資產(chǎn)的終極所有權(quán)，決定國有資產(chǎn)出資人的重大經(jīng)營戰(zhàn)略和重要人事安排，國有資產(chǎn)出資人掌握授權(quán)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；在經(jīng)營期內(nèi)，國有資產(chǎn)出資人按協(xié)議承諾國有資產(chǎn)保值增值和依法經(jīng)營的前提下，做到自主決策、自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展。真正做到“管營分開”和“政資分開”。投資是國有資產(chǎn)運作的第二個層層次，它涉及的是不同企業(yè)之間的經(jīng)濟關(guān)系，是國資出資人企業(yè)為了一定的效益目標，將國有資產(chǎn)的使用支配權(quán)委托給所投資企業(yè)行使，出資人保留國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，被投資企業(yè)享受法人財產(chǎn)權(quán)。這樣就形成了國有資產(chǎn)的三級管理體制。
　　按照三級管理體制管理國有資產(chǎn)，在投資經(jīng)營和授權(quán)經(jīng)營中，“授權(quán)經(jīng)營”是一個極為重要的體制設(shè)計，是建立新的國有資產(chǎn)管理體制的核心，因此，我們認為，按照這一體制管理國有資產(chǎn)關(guān)鍵是第一個環(huán)節(jié)。在第二個環(huán)節(jié)中，授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)即出資人作為市場競爭主體，在參與市場競爭中與其它的市場競爭主體沒有什么兩樣，國有資產(chǎn)出資人與所投資的全資、控股、參股企業(yè)之間是股東與公司的關(guān)系，按照現(xiàn)存的《公司法》進行管理。現(xiàn)在的重點和難點是第一個環(huán)節(jié)，也就是如何將國有資產(chǎn)出資人塑成為一個真正的內(nèi)有動力、外有壓力，高度關(guān)切和維護國有資產(chǎn)，使之最大限度地保值增值的市場行為主體。有人說，我國的經(jīng)濟體制改革是先放開市場，后培育市場主體，這里指的市場主體主要是指國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，這一個環(huán)節(jié)就是做培育工作，第一個環(huán)節(jié)和第二個環(huán)節(jié)之間是源和流的關(guān)系，第一個環(huán)節(jié)即授權(quán)經(jīng)營解決不好，新的國有資產(chǎn)管理體制就無法確立。面對數(shù)量如此龐大的國有資產(chǎn)授權(quán)給誰，如何授權(quán)，授權(quán)的期限如何確定，國有資產(chǎn)收益如何分配等問題，這就是目前攻而未破或者說正在摸索的問題。我們認為這需要專門的立法。在國家有關(guān)法規(guī)未完善之前，授權(quán)經(jīng)營中最好采用簽訂協(xié)議的方式。即使將來法規(guī)比較健全了，由于國有資產(chǎn)分布于不同的行業(yè)，情況千差萬別，在一對一（國家國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)出資人）的談判和授權(quán)經(jīng)營中，也還要有規(guī)范的協(xié)議，政府和出資人之間按經(jīng)營協(xié)議來履行各自的權(quán)力和承擔相應的義務。
　　  三、國有資產(chǎn)出資人怎樣產(chǎn)生和有序流動
　　我們認為，國有資產(chǎn)出資人的產(chǎn)生和流動只能通過公開的市場競爭，應盡可能做到“公開、平等、競爭上崗、擇優(yōu)錄取”，“能者上，庸者下”。也就是說要盡量將國有資產(chǎn)委托給那些最能勝任它經(jīng)營的市場行為主體，讓國有資產(chǎn)和其它非國有資產(chǎn)一起公開、平等到地參與市場競爭，使之最大限度地保值增值。按公平競爭原則選擇國有資產(chǎn)出資人既是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是國有資產(chǎn)保值的需要。另外，按照優(yōu)勝劣汰的市場競爭原則來對待國有資產(chǎn)還能為大力發(fā)展非國有經(jīng)濟提供良好的外部環(huán)境。正如“十五綱要”所指出的那樣，“對不同所有制企業(yè)實行同等待遇”。如果不是采取公開、公平、擇優(yōu)錄取的方式來選擇國有資產(chǎn)出資人，就難免存在“暗箱操作”，國有資產(chǎn)出資人就可能獲得某種特權(quán)，或者對國有資產(chǎn)的經(jīng)營不負責任，國有資產(chǎn)和非國有資產(chǎn)就難以在同一起跑線上競爭，其結(jié)果是要么國有資產(chǎn)出資人不盡責任心而導致國有資產(chǎn)流失，要么因為國有資產(chǎn)出資人存在特權(quán)，而這種特權(quán)是非國有資產(chǎn)出資人所沒有的，這就可能限制非國有經(jīng)濟的發(fā)展。
　　按市場競爭原則選擇國有資產(chǎn)出資人大致要經(jīng)過以下程序：向社會廣泛發(fā)布國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信息——初步確定候選人——進行資格審查——出資人“競爭上崗”演說——可行性研究——進行決斷——向社會公示——正式授權(quán)。
　　國有資產(chǎn)出資人的流動包括程序性變更和非程序性變更。
　　國有資產(chǎn)出資人的程序性變更包括以下四種情況：（1  ）原國有資產(chǎn)出資人自愿退出后的補缺；（2）原出資人破產(chǎn)后的資產(chǎn)轉(zhuǎn)體；（3）實行末位淘汰；（4  ）原出資人授權(quán)期滿后與具備條件的其它經(jīng)營組織一起重新競爭上崗。
　　國有資產(chǎn)出資人的非程序性變更包括以下兩種情況：（1  ）從外部來講，由于國家調(diào)整方針政策，如調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等，國有資產(chǎn)從所在的產(chǎn)業(yè)或地區(qū)退出，如“國有股減持”，國有資產(chǎn)變現(xiàn)等；（2）從內(nèi)部來說，由于出資人在經(jīng)營過程中違法違規(guī)操作，主要負責人已構(gòu)成經(jīng)濟犯罪，或者經(jīng)營決策中有重大失誤，給國有資產(chǎn)造成不可挽回的損失，國有資產(chǎn)管理部門或委托方都可能終止合同，將國有資產(chǎn)代理權(quán)收回，交由一定的機構(gòu)臨時托管或重新確定出資人。
　　按市場競爭原則選擇國有資產(chǎn)出資人和實行國有資產(chǎn)出資人的有序流動應注意兩個問題：
　　一是按市場競爭原則選擇國有資產(chǎn)出資人只是一個總的原則和方向，就目前來講，必須從實際出發(fā)，不能一刀切，要堅持試點，逐步推開。這里所指的不能一刀切包括不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門不能一刀切；政策性經(jīng)營領(lǐng)域和競爭性經(jīng)營領(lǐng)域不能一刀切；還包括對國外的做法和經(jīng)驗不能照抄照搬。我國的國有資產(chǎn)管理體制還很不完善，而這一體制改革又恰恰是我國政治經(jīng)濟體制改革的難點的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只能是走一步看一步，對什么樣的設(shè)想和方案恐怕一下子還難以大刀闊斧地全面推開。另外，按照市場經(jīng)濟運作的基本規(guī)律來管理數(shù)量如此龐大而又十分分散的國有資產(chǎn)是前無古人的事，國際上也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。據(jù)統(tǒng)計，我國有9萬多億國有資產(chǎn)，約占全社會資本總額的50％，  其中競爭性資產(chǎn)在3萬億～5萬億之間（視劃分標準不同而有所差別），其絕對數(shù)和相對數(shù)都是全球絕無僅有的。西方成熟的市場經(jīng)濟國家也有經(jīng)營性國有資產(chǎn)和國有企業(yè)，但它們大多分布于關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和壟斷性行業(yè)以及公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，競爭性領(lǐng)域極少。除此，我國的政治體制改革相對滯后，政府行為的透明度還不高，有一個循序漸進的過程，想要在較短的時間內(nèi)就使國有資產(chǎn)出資人的選擇完全做到“公開透明、公平競爭、擇優(yōu)錄取、競爭上崗”顯然是不現(xiàn)實的，所以要充分考慮國有資產(chǎn)管理體制改革的艱巨性、復雜性和長期性。
　　二是要求政府部門“從我做起”。我國的市場化取向的改革是政府推動型的，在某些領(lǐng)域，應該是政府退一步，市場才能進一步，政府不退，市場機制發(fā)揮作用就會受到限制�！罢�企分開”也好，“管營分開”也好，分不分得開，關(guān)鍵取決于政府。長期以來，我們對國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理存在著分權(quán)的格局。按照市場競爭原則選擇國有資產(chǎn)出資人，就要打破原來的格局，一些政府機關(guān)的既提利益就要喪失。1998年后，中央和一些地方政府的國有資產(chǎn)管理局撤銷了，將國有資產(chǎn)的出資所有權(quán)分由不同的政府部門行使，由作為社會經(jīng)濟管理部門的財政（廳、局）兼國有資本基礎(chǔ)管理職能；由同樣作為社會經(jīng)濟管理部門的經(jīng)貿(mào)委行使對國有企業(yè)的監(jiān)督職能；由人事部和大型企業(yè)工委負責國有企業(yè)的監(jiān)管和主要經(jīng)營者任免考核等，這樣的改革有的說它是一種“摸索和嘗試”，有的說它是“換湯不換藥，是一種舊體制的復歸”，還有人說得比較尖刻，說它是一種各部門的“利益均沾”。無論怎么說，事實上這些部門都可以管國有企業(yè)，都對國有企業(yè)插手，如果通過競爭性原則確定國有資產(chǎn)出資人，就必須有一個統(tǒng)一的部門來對國有資產(chǎn)出資人授權(quán)，以上分權(quán)的格局就要被打破，有些“部門利益”就會損失。匈牙利著名經(jīng)濟學家卡爾·波拉尼就政府積極主動引導市場經(jīng)濟，為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件說過：“通向自由市場的大道是由國家鋪就，并保持其暢通的。”我國一位經(jīng)濟學家也說過：“我們可以要求國有企業(yè)實行‘政企業(yè)分開’，但有權(quán)作出‘政企分開’決定和行動的正是政府�！�
　　  四、如何分別對待不同性質(zhì)的國有資產(chǎn)
　　為了研究的必要，我們將國有資產(chǎn)分為一般性國有資產(chǎn)和特殊性國有資產(chǎn)。這里所指的一般性國有資產(chǎn)主要是指競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，而特殊性國有資產(chǎn)主要是指非競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)或政策性經(jīng)營領(lǐng)域的國有資產(chǎn)�；�于這樣的劃分，是因為它們各有特點，在出資人選擇方面應有所區(qū)別。
　　我們認為，按競爭性原則選擇國有資產(chǎn)出資人主要是指一般性國有資產(chǎn)；對特殊性國有資產(chǎn)的管理需要制定特殊的規(guī)范，主要用行政指令或政府任命的辦法，確定其出資人。這主要有兩種做法：一是政府自己充當出資人，實行國有國營。但我們認為，這需要有專門的機構(gòu)，這樣的機構(gòu)只能作為國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理者，不能身兼其它的社會管理職能。例如，有些國家，設(shè)立了管理國有企業(yè)的專門部委，（如新西蘭的國有企業(yè)部、意大利的國家控股部），以法律形式規(guī)定這些專門機構(gòu)的任務就是負責國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，其它政府部門不能干擾他們的工作，這種以機構(gòu)分工和目標分解的方式來解決所謂的“雙重身份”問題的做法，即我們通常所說的“政資分開”，被一些國家的實踐證明是行之有效的。二是專門成立政策性經(jīng)營公司，指定其經(jīng)營特殊領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，對這樣的公司的經(jīng)營活動進行政策性補貼，如政策性銀行等。我們認為，一般性國有資產(chǎn)出資人可以是國有獨資公司，也可以是投資主體多元化的國有資產(chǎn)控股公司，盡管目前大多是國有獨資的，但今后發(fā)展的趨勢可能而且應該多元化。但政策性經(jīng)營領(lǐng)域的國有資產(chǎn)出資人最好是國有獨資公司，因為這里允許有政策性虧損。
　　特殊性國有資產(chǎn)其出資人主要按行政原則確定，是不是說就不需要考慮這類資產(chǎn)經(jīng)營中的成本與效益呢？回答當然是否定的。特殊性國有資產(chǎn)畢竟不是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，仍應算“經(jīng)濟帳”，我們要由過去對國有資本的直接經(jīng)營轉(zhuǎn)向財政補貼、稅收減免、信貸優(yōu)惠等手段相結(jié)合的間接經(jīng)營，就可以減少國有資本經(jīng)營過程中由于“軟約束”而帶來的過多的“政策性虧損”，增強這一領(lǐng)域出資人的責任心。
　　字庫未存字注釋：
　　  ＠①原字為兩個方下加土

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