|
論轉(zhuǎn)型期有效政府的建立
論轉(zhuǎn)型期有效政府的建立 摘 要:隨著改革開放不斷深入,轉(zhuǎn)變政府職能對于進(jìn)一步深化改革,有著重要的戰(zhàn)略意義,對于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著主要現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞:政府改革;市場化;職能
1 市場化改革中政府職能的重新定位
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府依托公有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),通過指令性計(jì)劃和縱向的“條條”管理,直接控制生產(chǎn)和貿(mào)易,實(shí)現(xiàn)確定的優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。這種措施取得了明顯的成效,但同時(shí)也付出了沉重的代價(jià)。但也最終成為了1978年中國改革的經(jīng)濟(jì)動因。改革是在多個(gè)層面上展開的,其中,最重要的方面是,政府逐步放棄了對生產(chǎn)和貿(mào)易的直接控制,轉(zhuǎn)而利用市場機(jī)制,充分發(fā)揮其在資源配置和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面的作用。
1.1 傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能及其弊端
改革開放以前,在集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國政府的行政權(quán)力和承擔(dān)的職能過分膨脹,幾乎成了“全能政府”。它的主要特征是:計(jì)劃管理、微觀管理、中央集權(quán)和條塊管理。政府的社會保障和協(xié)調(diào)職能主要通過平均主義的社會資源分配政策和政治協(xié)商制度來保障。長期以來,國家把平均主義作為社會主義的一大特征加以維護(hù)。統(tǒng)購統(tǒng)銷的生產(chǎn)、消費(fèi)和交換政策,致使這種平均主義分配政策得以大規(guī)模地推行并長期維持。國家計(jì)劃的資源配置方式,使得政府在社會資源配置中的調(diào)控功能特別突出。而政府的社會資源配置政策一旦以平均主義為指導(dǎo)思想,就立即帶有了濃厚的社會平衡的政治色彩。因此,這種資源分配政策所維持的社會平衡是人為的、不穩(wěn)固的。同樣,在這種情況下采用的政治協(xié)商制度,也無法從根本上解決社會不同集團(tuán)的公民在經(jīng)濟(jì)和文化等方面的利益保障和協(xié)調(diào)問題。這種完全排斥市場機(jī)制的計(jì)劃體制所帶來的后果有:
(1)社會生產(chǎn)缺乏動力,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下;
(2)人民生活水平提高緩慢;
(3)在城鄉(xiāng)二無體制下,各種生產(chǎn)要素?zé)o法自由流動;
(4)資源和環(huán)境受到嚴(yán)重破壞;
(5)經(jīng)濟(jì)社會平等只能停留在口號上。
1.2 市場化改革中的政府職能的定位與轉(zhuǎn)變
政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題是權(quán)力資源的重新合理配置,一方面是政府與社會的分權(quán),另一方面是政府內(nèi)部的分權(quán),在某種意義上,前者可以說是更根本的。能最大限度地發(fā)揮市場和社會作用的政府運(yùn)行模式,應(yīng)當(dāng)是“小政府,大社會”,它是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟條件下,政府職能模式的必然選擇。
在經(jīng)濟(jì)向市場體制轉(zhuǎn)軌過程中,中國政府一直扮演著雙重角色,一個(gè)是改革領(lǐng)導(dǎo)者的角色,另一個(gè)是改革對象的角色。中國要在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從根深蒂固的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場體制的革命性轉(zhuǎn)變,其間政府作為一種以國家強(qiáng)制力為后盾的社會公共權(quán)威組織,起著特殊甚至主導(dǎo)性作用:它既是改革動力,又是改革阻力。結(jié)果如何,主要取決于政府職能與市場化改革能否適應(yīng)。當(dāng)今政府的職能定位,既不同于“管事越少越好”的“守夜人”,更不同于全面干預(yù)和替代市場的傳統(tǒng)計(jì)劃型政府,而是在保證市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下,政府積極、適度、有效地行使對市場運(yùn)作的宏觀調(diào)控職能,以發(fā)揮政府與市場的優(yōu)勢互補(bǔ)作用。
目前,實(shí)現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)著重三方面:
(1)在政府職能轉(zhuǎn)變中,將政府職能定位于服務(wù)行型政府,逐步推進(jìn)國家權(quán)力向社會的轉(zhuǎn)移和回歸;
(2)堅(jiān)持國家與社會分立的原則,增強(qiáng)政府在市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的行政能力;
(3)建立在現(xiàn)代社會基礎(chǔ)上的政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。
1.3 現(xiàn)階段我國政府職能存在的主要問題
經(jīng)過20多年的改革,我國政府職能發(fā)生了很大變化,政府還權(quán)于市場已取得了決定性進(jìn)展。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中,還確實(shí)存在著政府對市場的過度替代問題,一些應(yīng)該由市場起作用的仍由政府包辦,而一些應(yīng)該由政府職能到位的卻沒有真正管起來�，F(xiàn)階段,我國政府職能還沒有落在與市場經(jīng)濟(jì)和政府機(jī)構(gòu)能力相吻合的合理區(qū)域內(nèi),主要表現(xiàn)在:
(1)行政壟斷大量存在。我國企業(yè)(不僅包括國有企業(yè),還包括非國有企業(yè))的投融資自主權(quán)一直沒有得到切實(shí)的落實(shí),投融資項(xiàng)目要經(jīng)過政府的層層審批。由于審批事項(xiàng)過多、范圍過大、時(shí)間過長,且審批程序不規(guī)范,導(dǎo)致企業(yè)立項(xiàng)困難,失去許多市場機(jī)會。另一方面,政府的行業(yè)壟斷破壞了經(jīng)濟(jì)主體間的平等地位,造成分配的不公,嚴(yán)重影響了市場機(jī)制有效配置資源的功能。
(2)對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力仍然較弱。第一,金融體系不完善、資本市場。
不健全導(dǎo)致貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不通暢,影響了貨幣政策的效果;第二,在貨幣政策作用有限的情況下,財(cái)政政策作為我國政府主要的宏觀調(diào)控手段有弱化的趨勢,不利于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的長期增長;第三,個(gè)人收入差距和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)象十分突出;第四,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級仍然沒有到位,經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理難以協(xié)調(diào)。
(3)對微觀領(lǐng)域的干預(yù)過多。我們的政府是一個(gè)包羅萬象的政府,行政職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會職能等多種職能交織在一起,政府目標(biāo)的取向既復(fù)雜又廣泛。由于我們處在改革和體制重建過程中,政府目標(biāo)有時(shí)表現(xiàn)出與市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府目標(biāo)相左的取向,形成兩難抉擇,有時(shí)甚至發(fā)生政府目標(biāo)的扭曲。
(4)在自己職能領(lǐng)域內(nèi)的投入嚴(yán)重不足致使其核心能力削弱。政府在競爭性領(lǐng)域進(jìn)行了大量不必要的投資,但在基礎(chǔ)教育、社會保障等應(yīng)盡職責(zé)范圍內(nèi)的投入?yún)s嚴(yán)重不足。提供法律秩序、保護(hù)社會安全這一政府最基本的職能,其履行尚不盡人意,企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體缺乏良好的法治環(huán)境,從而制約了我國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
(5)各種政治組織、政企不分的公司同政企不分的銀行金融機(jī)構(gòu)相互勾結(jié),利用存貸資金,從事股票、證券和房地產(chǎn)市場投機(jī),牟取暴利,制造泡沫經(jīng)濟(jì)。
(6)在轉(zhuǎn)軌過程中,伴隨改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一些企業(yè)包括國有、外資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體等違背市場運(yùn)行規(guī)則,不擇手段重金賄賂和疏通政府官員以獲取非法利潤而造成的腐敗,侵蝕了政府根基。
2 有效政府的建立
轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府職能轉(zhuǎn)換應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在轉(zhuǎn)軌期間,政府的職能不是簡單地弱化,更不能取消,而是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求積極地改革和轉(zhuǎn)換。那么,什么樣的政府才是最好、最有效的政府呢?應(yīng)當(dāng)說,最會利用市場的政府,能夠最大限度地利用市場機(jī)制的作用,能夠?yàn)槭袌鰴C(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件的政府,才是最理想的政府。
2.1 有效政府建立的前提條件
在現(xiàn)階段,政府在許多領(lǐng)域都直接或間接參與經(jīng)濟(jì)活動。政府既是經(jīng)濟(jì)活動的制定者,又是經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者。政府在經(jīng)濟(jì)活動中的這一主體角色,在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家?guī)缀鯖]有,它是轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一大特色。政府介入的程度越高,公平機(jī)制越難建立;同時(shí),政府在介入經(jīng)濟(jì)活動時(shí),主體身份常常不甚明確,使得法律規(guī)制難以實(shí)現(xiàn)。因而,政府介入越普遍,市場秩序越難以從根本上保障。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看,政府應(yīng)該而且能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域還是相當(dāng)多的。然而,受精力和財(cái)力的限制,政府在一定時(shí)間跨度內(nèi)很難面面俱到,只得有所側(cè)重。從轉(zhuǎn)型與發(fā)展的角度來審視,在我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,應(yīng)當(dāng)關(guān)注和研究以下幾方面的問題:
(1)切斷政府機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)主體之間的利益連帶關(guān)系;
(2)以政企分開為突破口,加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè),特別是法人行政結(jié)構(gòu);
(3)加快金融體制改革,資本的市場化改革;
(4)加快政府績效評估機(jī)制建設(shè),將成本——效益觀念和競爭機(jī)制引入政府內(nèi);
2.2 有效政府建立的途徑
(1)積極退出非職能部門,有所為,有所不為。政府干預(yù)應(yīng)嚴(yán)格限制在市場出現(xiàn)缺陷的經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域,在市場機(jī)制能夠發(fā)揮功能、優(yōu)化資源配置的領(lǐng)域,政府就不要插手或介入,而在市場機(jī)制不能有效配置資源的領(lǐng)域才需要政府干預(yù)。一般來說,政府只對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極調(diào)控就可以了。
(2)深化經(jīng)濟(jì)體制改革,為政府有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段提供市場基礎(chǔ)。成功的改革需要一個(gè)穩(wěn)定的相對寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育尚不成熟,為改革帶來重重障礙,使政府職能難以有效運(yùn)作。因此,要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革,實(shí)現(xiàn)平等、互利、有序的經(jīng)濟(jì)秩序。
(3)推進(jìn)政治體制改革,改變行政方式。政府行政方式直接決定著政府職能的實(shí)現(xiàn),在社會力量增長到一定程度后,在政府行政中適時(shí)地采取制度化的民主措施,以減少政府對企業(yè)的過分干預(yù),保持社會對政府的制衡,保證政府職能的真正轉(zhuǎn)變。
(4)建立可行有效的權(quán)力約束機(jī)制。除了實(shí)行政企分開,從法律上規(guī)范政府職能和行為外,還必須健全和完善對政府的內(nèi)外監(jiān)督體系和機(jī)制,增加政府調(diào)控過程的透明度,推行和進(jìn)一步完善國家公務(wù)員制度等,從法律上、制度上、機(jī)制上保證政府行為和經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)的公正性。
(5)跳出市場失靈與政府失靈的簡單互補(bǔ)循環(huán)。政府干預(yù)并不是解決市場失靈的唯一途徑。對于無力彌補(bǔ)的市場缺陷,不如任其自然為好,因?yàn)檎谶@方面并不是萬能的。同樣,面對政府失靈,也不能僅僅看到市場的作用,還要重視法制環(huán)境的建設(shè)。
(6)政府職能轉(zhuǎn)變不能單純照搬西方模式。在中國現(xiàn)存的社會、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的土壤上,照搬西方模式是不現(xiàn)實(shí)的。只有根植于中國國情和能夠應(yīng)付各種挑戰(zhàn)的市場經(jīng)濟(jì)體制和政府職能模式才有旺盛的生命力。
總之,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府行政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的調(diào)節(jié)者、經(jīng)濟(jì)活動任務(wù)的制定者和維護(hù)者、執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)則的仲裁者以及戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者。因此,政府行政的方式要突出市場和效率為中心。一方面,行政方式要符合市場經(jīng)濟(jì)原則,把政府行政建立在市場配置資源的基礎(chǔ)上,市場的開放性決定了行政方式的開放性;另一方面,政府行政方式的選擇要更多地體現(xiàn)效率原則,在符合政府角色和目標(biāo)的前提下,其方式?jīng)Q定于效率,哪種方式有利于效率的發(fā)揮,哪種方式就是好的。政府的積極作用正是通過這種不斷創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)
[1][美]蓋伊?彼德斯.政府未來的政治模式[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.
[2]張德.管理學(xué)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2007,(6).
[3]金太軍.政府職能疏理與重構(gòu)[M].廣州:廣東人民出版社,2002,(7).
|