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試論中國城市政府體制的創(chuàng)新
試論中國城市政府體制的創(chuàng)新 【摘要】面對當代中國城市政府體制與城市經濟的快速發(fā)展越來越不相適應的問題,文章試圖從理論、模式、職能、機構設置、層級設置、法律法規(guī)等方面,為我國城市政府體制的創(chuàng)新進行一些探討。
【關鍵詞】中國 城市政府體制 創(chuàng)新
城市政府體制是城市政府的組織結構、職能結構、管理方式和運行機制的總稱。城市政府體制是整個國家的政治體制和行政體制的重要組成部分,它在一定程度上反映了國家政權組織形式的基本特征。改革開放以來,中國的城市化進程步伐加快。截至2005年底,全國建制市數量達到661個,其中,直轄市4個,地級市283個,縣級市374個,城市化總體水平達到30%左右。據估計,到2020年,中國的城市化率將達到50%,2050年將達到70%。城市化的加速發(fā)展,使得我國城市政府體制相對落后。目前我國城市化進程中,出現的一系列問題,呼吁新的體制出臺。
一、當代中國政府城市體制存在的問題
新中國成立以后,我國建立了人民代表大會制的市政體制,黨委在市政體制中居于領導核心地位,工會共青團和婦聯等社會團體在市政管理中發(fā)揮中介作用。這種市政體制對于推動城市經濟和社會發(fā)展起到了應有的重要作用。但隨著我國經濟和社會體制改革的不斷深化,這種與計劃經濟體制相適應的市政體制,其存在的問題和弊端也越來越明顯地暴露出來。
1、城市政府職能沒有根本轉變。我國城市政府的管理職能仍然十分廣泛,還沒有完全實現由計劃經濟向市場經濟的角色轉變。城市政府把主要精力用于應付國有企業(yè)和事業(yè)單位的計劃安排、資金調撥、物資供應等。政府過多地參與和干預許多本來應由民間自由經營的私人產品的生產和交換活動。城市政府在經濟領域和社會領域的微觀管制太多,它限制了各種市場主體和社會組織的積極性,不利于解放和發(fā)展社會生產力。
2、市政職責不清、上下關系不順。我國現行法律沒有對市政府的職責作出專門規(guī)定,市政管理的職責權限與普通地方政府幾乎完全一樣。市政府的權責分配不合理,上下級關系不順,侵權越權現象時有發(fā)生。這種職責不清、關系不順問題,影響了城市功能和作用的充分發(fā)揮。
3、機構改革還不盡人意。20世紀90年代以來,我國城市機構改革雖然取得了一些成效,但部門林立、機構臃腫、人浮于事現象依然嚴重。目前,直轄市黨政機構設了75個左右,地級市設60個左右,縣級市設40個左右。市政府機構設置仍然過于龐大,政府部門冗員過多,機構設置過多,導致分工過細、職能交叉、職責不清、效率低下等弊端。
4、市政府機構設置不科學。我國城市政府機構設置中管理部門設置過多,社會服務部門偏少;行使地方政府職能機構偏多,承擔市政專門職能機構偏少;非常設機構設置過多,削弱了常設機構的管理職能,不利于常設機構功能的充分發(fā)揮;部門內設機構較多,組織結構不合理,尤其是輔助性機構、自我服務機構設置太多;機構設置缺乏法律約束,受行政首長的主觀意識較大;機構的設置過分強調上下對口,缺乏針對性。
5、城市政府管理人才不足。市場經濟條件下,能夠很好駕馭城市政府運作的管理人才隊伍還沒有形成。在現代的城市環(huán)境中,隨著全球化趨勢加快、市場經濟體制逐漸成熟,城市政府中的工作人員,尤其是政府決策者,懂得國際貿易、金融、市場經濟法律法規(guī)的人才短缺。現有的工作人員缺乏現代城市經營理念和現代管理理念,知識更新慢,創(chuàng)新動力不足,不利于提高城市管理水平。
二、城市政府體制創(chuàng)新的困境
1、政治體制等配套改革同期啟動難�！妒晃逡�(guī)劃綱要》對中國下一步改革作了具體部署:以轉變政府職能和深化企業(yè)、財稅、金融等改革為重點,加快完善社會主義市場經濟體制,形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續(xù)發(fā)展的機制。特別是要把行政管理體制改革放到更加突出的位置。這就包括城市政府體制改革。但從改革進行到今天,淺層次的改革任務基本上已經完成,目前改革進入更深層次的攻堅階段。城市政府體制要取得新的發(fā)展,政治體制改革要有新的突破才行。
2、精簡與分流的兩難境地。精兵簡政、人員分流是歷次改革的難點,也是以往改革成效不大、成果難以鞏固的重要原因。人員分流不妥、安置不當,不僅會挫傷大批政府工作人員的積極性,給改革造成阻力,而且還會形成下一輪的機構膨脹,甚至導致社會的動蕩不安。因此,如何妥善地進行人員分流,成為我國城市體制改革的一個亟待解決的難題。
3、公務員的觀念轉變與能力提升難。在許多公務員那里,封建社會的“官本位”及計劃經濟時期流行的行政思想仍然有很大的市場,與現代行政相適應的依法行政、服務行政等思想還沒有建立起來。先進的行政理念,比如新公共管理、新公共服務等行政理念,還沒有讓廣大公務員接受。同時,公務員的政策能力、執(zhí)行能力較為低下,無法保證行政的科學高效。
4、長遠利益與官員個人利益難以兼顧。從長遠利益來看,城市政府體制改革勢在必行,但是從官員個人角度來看,改革會增加工作的難度,甚至會給自己帶來許多麻煩。從當前干部的考核體制來看,干部的政績主要是看經濟發(fā)展,因此官員為了自己的前途,不會把主要精力放在改革上,而是會盡量避免不穩(wěn)定因素的出現。
三、中國城市政府體制創(chuàng)新的努力方向
1、理論上的創(chuàng)新。任何一場改革,必須理論先行,用理論來指導改革。體制改革不僅是對現存權力格局和利益關系的調整,而且也是一場深刻的理論革命。我國在很長一段時期內,理論研究不夠以及一些陳舊的觀念,對體制改革產生著不利影響。當前就是要大膽引進西方城市政府管理理論,如新公共管理、新公共服務等理論,并把它們與中國的國情相結合,運用到城市政府體制改革中去。
2、模式上的創(chuàng)新。西方國家的城市政府體制已發(fā)展較為成熟,具有代表性的模式有議會市長制、市長議會制、市委員會制等,它們各有優(yōu)缺點。我國可以借鑒這些模式先試點,如果成功就加以推廣。另外,我國東、中、西部經濟發(fā)展不平衡,城市的功能和發(fā)揮的作用也不一樣,因此,在模式上,可以采取發(fā)達地區(qū)的東部模式、比較發(fā)達的中部模式、欠發(fā)達的西部模式,這樣可以更適合地區(qū)的發(fā)展。
3、職能上的創(chuàng)新。借鑒發(fā)達國家的經驗,我國城市政府的基本行政職能應是提供公共產品和公共服務,包括城市規(guī)劃、文化教育、交通運輸、基礎設施、產業(yè)振興、福利保障等內容。城市政府對經濟運行的管理,采取間接管理為主、直接管理為輔,法律手段為主、行政手段為輔。城市政府有時也可以直接投資經營和控制一些公益事業(yè),但在能夠實現有效供給的情況下,政府還是應傾向于推行公益事業(yè)的民營化,或者委托私人企業(yè)從事公益事業(yè),政府給予適當補貼或優(yōu)惠政策。我國城市政府在職能上的創(chuàng)新就是要大膽放權,還權于企業(yè)、還權于社會,大力扶持非政府組織發(fā)展,更好地服務于市民。
4、機構設置上的創(chuàng)新。發(fā)達國家的市政機構一般保持在15個左右,小城市通常在10個以下。相比較而言,我國市政管理機構要龐大得多。市政機構設置上的創(chuàng)新,首先要撤并微觀的經濟管理部門,其職能還給市場;其次要根據城市的功能設置機構,將不具有城市功能的普通地方政府機構撤銷;再次要根據本市的工作重點來設置機構,不能片面強調上下對口;最后要強化服務、監(jiān)管等部門,如工商管理、質量監(jiān)督、審計監(jiān)督、環(huán)境保護、社會保障等,維護市場經濟秩序,鼓勵公平競爭和合法經營,保護城市生態(tài)環(huán)境,救濟和扶助弱勢群體。
5、層級設置上的創(chuàng)新。我國市政縱向層級設置主要從三個方面著手:一是取消市管縣體制,實行省直管縣,減少管理層次。二是合理劃分市與區(qū)職權。隨著社會經濟和城市自身的發(fā)展,市政管理事務將會不斷增加,適當下放權利已是城市發(fā)展的必然選擇。二是弱化街道辦事處的職能。在街道辦事處職能弱化的同時,要把更多的服務職能移交給市場和社會。在東部發(fā)達城市,率先進行街道辦事處自治的改革試點。
6、法律、法規(guī)方面的創(chuàng)新。現有的法律法規(guī)限定了城市政府體制創(chuàng)新的范圍,國家的法律秩序框定了城市政府體制創(chuàng)新的空間,所以首先只有法律法規(guī)上創(chuàng)新,才有體制上的突破。法律、法規(guī)上的創(chuàng)新就是要加強市政管理法制建設,把市政機關的組織、職能、編制、工作程序以及非政府組織參與城市管理納入法治軌道,做到城市管理有法可依。比如非政府組織參與城市管理,這在發(fā)達國家已有很好的成效,也有專門的法律依據。但我國原有的法律限定了非政府組織的發(fā)展�！渡鐖F登記管理條例》規(guī)定社團必須找到黨政事業(yè)主管單位才給予登記,這對一般的社團來說是很困難的。發(fā)達國家普遍制定有專門適用于城市的專門法律文件,我國也要加快專門的城市管理立法。全國人大應盡快制定專門的市政府組織法,對市制設置、市政性質、機構設置等若干問題作出規(guī)定,做到有法可依、有章可循、依法管理。
【參考文獻】
[1]楊宏山.市政管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2005(4).
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