論我國加入WTO后的農業(yè)保護

論我國加入WTO后的農業(yè)保護　　從世界各國的歷史經驗看，不同的經濟發(fā)展階段必然采取不同的農業(yè)政策。由于農業(yè)是具有弱質性、需要特殊保護的產業(yè)，因而對農業(yè)進行保護已成為一種國際慣例。我國是一個有近13億人口、其中9億在農村的農業(yè)大國，農業(yè)問題在我國始終舉足輕重。然而，我國多年來實行的是以農補工、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，這種對農業(yè)的負保護導致我國農業(yè)積貧積弱。我國經過15年的艱苦努力，現(xiàn)已成為WTO的新成員，如何在更激烈的國際市場競爭中保護低效率的農業(yè)，如何在自由貿易的憲章要求下保護處于比較劣勢的農業(yè)，必將是我國經濟發(fā)展中面臨的重大課題。本文旨在通過對農業(yè)保護的含義、作用及其必要性的分析，探討在WTO框架下我國的農業(yè)保護和農業(yè)發(fā)展問題。
　　  一、農業(yè)保護的含義與作用
　　農業(yè)保護始于19世紀中葉。由于工業(yè)革命后的交通運輸業(yè)的發(fā)展，使得美洲國家的農產品運輸成本大大降低，并得以大量輸入歐洲市場，于是歐洲各國相繼采取農業(yè)保護政策，以維護國內農業(yè)生產。20世紀30年代，世界經濟大恐慌后，各主要資本主義國家開始認識到糧食安全供應的重要性，紛紛成立糧食管理機構，頒布糧食管理法，實施農業(yè)統(tǒng)制政策。第二次世界大戰(zhàn)以后，世界各國一方面為了維護糧食安全繼續(xù)保護農業(yè)，另一方面由于工商業(yè)的發(fā)達，農業(yè)卻受制于自然條件，逐漸成為弱勢產業(yè)，因此農業(yè)保護的范圍逐漸擴大，措施也由簡到繁，除了采取關稅和非關稅壁壘以外，還采取了對農業(yè)補貼及價格支持政策，農業(yè)的保護體系得以建立。
　　農業(yè)保護的含義一般是指，政府為了維持國內農產品價格高于國際市場價格水平而采取關稅、數(shù)量限制、進出口許可證以及價格干預和收入支持等一系列措施，從而使農業(yè)生產有利可圖，以提高農民收入和維護糧食安全。
　　工業(yè)化完成以后，幾乎所有的發(fā)達國家都不同程度地走上了農業(yè)保護的道路，并且呈愈演愈烈之勢，到了20世紀80年代中期，發(fā)達國家農業(yè)保護的程度到了最高峰。但是，始終有一些學者堅持認為，盡管農業(yè)保護主義有其理論依據(jù)，但它畢竟是一種對自由貿易的扭曲和干預，而任何干預和扭曲自由貿易的政策都會給本國和它國帶來一定的經濟損失。于是農產品貿易被納入了1986年9月開始的烏拉圭回合多邊貿易談判的最重要議題，經過8年的艱苦談判，才形成了最終的妥協(xié)。隨著農產品國際貿易自由化的推進，以及烏拉圭回合農產品協(xié)議的實施和新一輪多邊貿易談判的開始，各國紛紛對農業(yè)保護政策進行改革，特別是發(fā)達國家的改革力度最大，但農業(yè)保護政策的本質并沒有改變。
　　顯然，市場經濟和自由貿易鼓勵競爭和發(fā)展，而農業(yè)的發(fā)展固然離不開競爭機制，但其自身的弱質性又使保護機制具有特別重要的意義。世界各國經濟發(fā)展的歷程證明，在市場經濟條件下，特別是伴隨著工業(yè)化過程的進行，農業(yè)的基礎地位和綜合生產能力極易受到挑戰(zhàn)和削弱。因此，只有對它進行保護才能實現(xiàn)它的持續(xù)、健康發(fā)展，提高農業(yè)的綜合生產能力。進一步說，由于農業(yè)在國民經濟中的基礎地位，任何一國要把握經濟和社會發(fā)展全局的主動權，保持經濟和社會的穩(wěn)定，增加發(fā)展的回旋余地，就必須有農業(yè)的持續(xù)發(fā)展作保證。因此，任何一個國家和地區(qū)，農業(yè)保護都不是終極目的，目的在于促進農業(yè)的發(fā)展。
　　一般而言，經濟學家都把經濟發(fā)展的實質歸結為工業(yè)化，認為工業(yè)化是發(fā)展的中心內容。在經濟結構處于較低階段的時候，面對工業(yè)化的艱巨任務，政府不可能也沒有能力通過價格支持、收入補貼等方式對農業(yè)部門進行保護與支持。相反，農業(yè)部門在工業(yè)化過程中的相當長的一個時期內是一個不斷作“貢獻”的部門。隨著經濟結構水平和人均收入水平的提高，國家產生了運用政府力量保護農業(yè)，從而保證糧食安全的需要，同時，國家也具有了保護農業(yè)的能力。政府出于經濟、社會、政治和戰(zhàn)略的種種理由，對農業(yè)加以管理和扶持，穩(wěn)定農產品供給市場，而正是由于這種保護，促進了農業(yè)生產率的極大提高，增強了農業(yè)國際競爭力。從這個意義上說，政府對農業(yè)的支持力度是決定一個國家農業(yè)國際競爭力大小的重要因素。
　　我國建國50多年來，隨著國民經濟的發(fā)展，農業(yè)的生產能力有了很大提高，但是發(fā)展農業(yè)必需的資源在國際上處于劣勢，農業(yè)的基礎地位薄弱的狀況并沒有改變，在實行市場經濟體制的今天，農業(yè)的弱質產業(yè)特征尤為突出。因此，我國的農業(yè)只能在保護中發(fā)展。
　　  二、加入WTO后加強農業(yè)保護成為必然
　　我國已加入WTO，我國農業(yè)將在面臨市場化影響的同時，又直面國際化的挑戰(zhàn)。作為WTO的新成員，我國農業(yè)政策的重點和導向是什么呢？無論從我國農業(yè)保護的現(xiàn)狀，還是從WTO農業(yè)規(guī)則的要求來看，在WTO農業(yè)規(guī)則的框架下加強農業(yè)保護，已成為我國農業(yè)政策的必然選擇。
　　我國加入WTO是一個由國內市場擴大到國際市場的過程，開放度的增加必然帶來更多的競爭和不確定的風險。WTO（前身為GATT）已經進行了八輪多邊貿易談判。目前WTO有關農產品貿易的基本條款主要是各國在1993年12月15日簽署的《烏拉圭回合農業(yè)協(xié)議》。這一協(xié)議主要包括各成員在市場準入、國內支持與出口補貼方面所需做出的減讓和承諾，如表1所示。
　　表1：烏拉圭回合有關農業(yè)補貼和保護的削減比例  
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│　　　國　家　分　類　　　　│　　發(fā)　達　國　家　　│　　發(fā)展中國家　　　│
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│　實施期限　　　　　　　　　│　　6年：1995-2000年　│　  10年：1995-2004年│
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│　關稅　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
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│　--全部農產品平均削減　　　│　　36％　　　　　　　│　　24％　　　　　　│
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│　--每項產品最低削減　　　　│　　15％　　　　　　　│　　10％　　　　　　│
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│　國內支持　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
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│　--部門綜合支持量(AMS)削減  │　　20％　　　　　　　│　　13％　　　　　　│
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│（基期：1986至1988年）　　　│　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　│
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│　出口補貼　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
├──────────────┬───────────┬──────────┤
│　--補貼額削減　　　　　　　│　　36％　　　　　　　│　　24％　　　　　　│
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│　--補貼量削減　　　　　　　│　　21％　　　　　　　│　　14％　　　　　　│
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│　（基期：1986至1990年）　　│　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　│
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　　資料來源：《WTO農業(yè)規(guī)則與中國農業(yè)發(fā)展》，程國強，中國經濟出版社，2001年版，P37。
　　市場準入方面，農業(yè)協(xié)議規(guī)定：第一，關稅化（注：關稅化的方法是：某種產品的關稅等值=該產品的國內市場均價-該產品或相近產品國際市場均價。）。即只允許使用關稅手段對農產品貿易進行限制，所有非關稅措施均須轉化為進口關稅。第二，關稅削減。要求各方在實施期限內將基期的關稅（包括關稅化后的新關稅稅率）削減到一定的水平。第三，保證最低市場準入。最低市場準入的實施通過關稅配額來進行。第四，特殊保障條款。對需要進行關稅化的農產品進口建立一個特殊保障機制。第五，特殊和差別待遇。協(xié)議放寬了對發(fā)展中國家市場準入的要求，發(fā)展中國家可靈活地建立關稅上限約束，最不發(fā)達國家可免于減讓承諾。
　　長期以來，我國對糧、油、棉、糖等主要農產品進口都是通過配額、許可證等非關稅措施進行調控。顯然，取消非關稅措施對我國市場準入的宏觀調控極為不利。由于減讓基期我國大部分農產品的價格低于國際市場價格，關稅化后的關稅等值為負值，這就使非關稅措施關稅化的可能也失去了。在加入WTO的談判中，我國已承諾減讓關稅、撤除和調整非關稅壁壘措施。自1992年起，我國連續(xù)多次對進口關稅率進行了大幅度下調，進口關稅算術水平已由1992年的43.2％降到1997年10月的17％，至2000年進一步下降到13％，2002年又進一步下降。
　　在國內支持方面，農業(yè)協(xié)議將國內農業(yè)支持分為兩類：一類是不引起貿易扭曲的政策，稱“綠箱”政策，可免于減讓承諾；另一類是產生貿易扭曲的政策，稱“黃箱”政策，協(xié)定要求各方用綜合支持量（Aggregate  Measurement  of  Support，簡稱AMS）來計算其措施的貨幣價值，并以此為尺度，逐步予以削減。
　　由于我國長期以來采取的是農業(yè)支持工業(yè)的產業(yè)傾斜政策，按照WTO規(guī)定的基期1986-1988年計算，我國對農業(yè)的國內支持總量為負值。這固然決定了我國不需要承擔國內支持的減讓義務，但同時決定了我國今后對農業(yè)的支持水平不能超過1986-1988年平均農業(yè)生產總值的10％，約485億人民幣，按現(xiàn)行匯率計算僅為57億美元。這不僅是發(fā)展中國家的較低水平，與發(fā)達國家相比，這一水平就更低。美國減讓后為191億美元，日本為283億美元，歐盟為769億美元。
　　在出口補貼方面，那些采取出口補貼的國家，按照協(xié)議的要求削減后，仍可采用一定量的補貼。我國從1990年開始取消了出口補貼，并承諾不再恢復采取出口補貼，因而這一農業(yè)保護措施在我國已不存在。
　　加入WTO，對于我國本已脆弱的農業(yè)，在短期內會產生某些負面影響，國際競爭的壓力可能大于所獲利益。第一，農產品市場面臨強大的競爭壓力。按照WTO農業(yè)規(guī)則，我國的農產品的邊境保護實際上將失去其有效性。與此同時，由多年負保護政策所形成的多數(shù)農產品價格低于國際市場價格的價格競爭優(yōu)勢，將隨著日益增高的農產品成本（如主要糧食成本以平均10％以上的速度增長）及農業(yè)政策傾向轉變而逐步消失，農產品價格水平出現(xiàn)了接近或超過世界價格水平的趨勢，因此，失去保護的我國農產品市場將面臨著國外產品的嚴峻挑戰(zhàn)和沖擊。如果再考慮農產品的質量差異，我國的許多農產品（如大米）因質量原因在世界市場上形成不了競爭能力，形勢會更加嚴峻。第二，農產品生產面臨著巨大的沖擊。加入WTO后，外國質優(yōu)價廉的農產品對國內市場的沖擊，將引起國內市場農產品價格下跌，銷售市場縮小，勢必對農業(yè)生產的結構和數(shù)量產生重大影響，從而影響農民收入的增加，挫傷農民的生產積極性，減少對農業(yè)的投入，進而影響農業(yè)的綜合生產能力，對我國農業(yè)生產的穩(wěn)定發(fā)展和保持農產品市場的穩(wěn)定十分不利。第三，農產品進口的外匯支出負擔加重。根據(jù)世界糧農組織等國際機構的預測，由于發(fā)達國家在烏拉圭回合農業(yè)談判中較大幅度地削減了農業(yè)補貼，長期以來被有意壓低的世界農產品價格特別是糧食價格必然出現(xiàn)恢復性上漲。加入WTO以后，大量國外農產品的進口勢必增加外匯負擔。第四，解決農村社會經濟矛盾的難度加大。農民收入增長緩慢是我國當前亟待解決的問題之一。加入WTO以后，大量農產品的進口必然對國內農產品形成擠壓態(tài)勢，使我國農產品的銷售雪上加霜，更加影響農民收入增長，拉大城鄉(xiāng)居民收入差距。由于農業(yè)生產的部分收縮，據(jù)估計，大約有近千萬農業(yè)勞動力需要轉移，由于我國農業(yè)勞動力轉置成本太高，農民的再就業(yè)困難很大。億萬農業(yè)剩余勞動力的存在，不僅影響了農業(yè)勞動生產率的提高，而且也影響到農業(yè)現(xiàn)代化、農村城市化的進程，制約了我國產業(yè)結構的調整和專業(yè)化程度的提高，并在一定程度上危及農村社會的穩(wěn)定和進步。
　　  三、加入WTO后加強農業(yè)保護的主要對策
　　根據(jù)WTO農業(yè)規(guī)則的要求，借鑒發(fā)達國家的經驗，我國加入WTO后加強農業(yè)保護的主要對策，應集中在以下幾個方面：
　　1.建立良好的農業(yè)政策扶持環(huán)境
　　農業(yè)問題不可能僅在農業(yè)本身的范圍之內得到解決，必須首先建立起良好的政策扶持環(huán)境，即從根本上改變不利于農業(yè)的資源分配格局，變對農業(yè)的負保護為正保護，轉入工業(yè)農業(yè)并行發(fā)展階段。自20世紀90年代初期，我國就已進入工業(yè)化中期階段，在近期內宜把工農業(yè)發(fā)展速度比調整到3∶1，并逐步調整到2.5∶1。
　　我國要由對農業(yè)的負保護向正保護轉變，除加大對農業(yè)的投入外，還要采取某些切實措施：第一，必須控制農用生產資料價格攀升，辦法是規(guī)定其銷售價上限，或者對低收入農民（低于全國農民人均純收入水平者）購買生產資料給予直接補貼；第二，由于我國農業(yè)稅制是20世紀50年代制定的，目前情況已有很大變化，建議當前在制定新的農業(yè)稅制時調整課稅對象，改變養(yǎng)殖業(yè)不納稅，而農業(yè)稅集中于種植業(yè)的政策，適當降低稅率，減輕農民稅費負擔，以此作為加入WTO后政府保護農業(yè)的舉措之一；第三，在農業(yè)信貸方面，要改變農業(yè)信貸占國家信貸總額的比重下降，占農業(yè)銀行、農村信用社的貸款比重較低的狀況。同時，要扭轉農業(yè)貸款占農村貸款的比重持續(xù)下降，即農村資金“非農化”傾向。
　　2.搞好關稅配額管理，爭取最有利的上限約束關稅
　　在加入WTO的談判中，我國已爭取到對小麥、大米、玉米、棉花、豆油和食糖等農產品進行關稅配額管理（即對進口確定一定的配額量，對配額內產品進口征收低關稅，配額外進口征收高關稅），配額準入量的確定實行就高不就低的原則，即最近三年的年平均進口量和國內三年平均消費量的3％，兩者之間選擇較大的作為關稅配額基期準入量，并承諾一定的增量，到實施期末必須達到國內消費量的5％。國家計委前不久已公布了《農產品進口關稅配額管理暫行辦法》（草案），這是我國根據(jù)WTO的規(guī)則在保護期內為農業(yè)發(fā)展多爭取一點提高競爭力的時間，以防止國外農產品過量進口沖擊國內市場。
　　按照國際慣例，在喪失非關稅措施合法關稅化的機會后，只能采取上限約束的辦法自主提出約束關稅，但上限約束關稅，必須與締約國談判確定。我國承諾加入WTO后10年內農產品關稅平均水平削減22.1％，雖然高于發(fā)達成員國，但卻低于大部分發(fā)展中的成員國，不利于我國農業(yè)的貿易保護。用好配額量，爭取對我國農業(yè)最有利的上限約束關稅，是我國加入WTO后加強農業(yè)保護的至關重要而艱巨的任務。
　　3.并用“綠箱”和“黃箱”政策
　　由于“綠箱”政策無需減讓，而且與我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求一致，因此，我國應加大“綠箱”政策措施的保護力度。與價格保護造成國家巨額財政負擔相反，這些措施不需要大量的財政支出，但是它的“外部經濟和社會效益”卻很大，能夠降低農業(yè)的綜合生產成本，提高生產水平，提高農產品的國際競爭力，從而實現(xiàn)對農業(yè)良性和持久的保護。
　　事實證明，在農業(yè)生產領域，知識與科技已成為最重要的因素，在生產中起著決定性作用。只有堅定地推動新的農業(yè)科技革命，才能有效地化解加入WTO后由于降低關稅等措施帶來的沖擊，并抓住WTO“非歧視、公平競爭和市場開放”的宗旨帶給我們的機遇，走出科教興農新路。因此我國應加大對農業(yè)科研的投資力度，逐年盡快將政府對農業(yè)科研的投資增加到農業(yè)GDP的1.5～2.0％，將政府對農業(yè)技術推廣的投資增加到對農業(yè)科研投資的2-2.5倍。
　　1986—1988年間我國用于“綠箱”政策的投入，即用于糧食儲備、基礎設施建設、扶貧、災害救濟、生產資源補貼等平均投入水平為276億元人民幣，按當時匯率折為76億美元，僅相當于日本的1/2，還不及美國的1/3。因此，我國利用“綠箱”政策的空間還是很大的。
　　在“黃箱”政策方面，雖然我國只有485億元人民幣的支持空間，但是，這一數(shù)字與我國目前的實際支持水平相比，還是可觀的。今后的重點是加大農產品價格支持和農業(yè)生產資料補貼力度，在深化農產品流通體制改革的基礎上，調整農產品價格支持補貼結構，提高補貼效率，尤其是應借鑒國際經驗，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，把支持與補貼的重點轉向農業(yè)生產者，從而不斷改善和提高農業(yè)的生產能力。
　　4.完善農業(yè)保障體系
　　從發(fā)達國家的經驗看，農業(yè)保險已成為WTO框架下世界農業(yè)政策的重要走向之一。我國是一個農業(yè)高風險國家，加入WTO后我國的農業(yè)風險尤其是經濟風險會加大。為了抗御農業(yè)的各種風險，減少農業(yè)生產的不穩(wěn)定性，保障農戶收入和生產發(fā)展，應建立符合我國國情的農業(yè)保險制度和體系，充分發(fā)揮農業(yè)保險在農業(yè)保護方面的作用。不管選擇哪種保險模式，都應采取以下措施：第一，將農業(yè)保險納入農業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃，加強農業(yè)保險立法；第二，改革現(xiàn)行的農業(yè)保險體制，成立政策性的農業(yè)保險公司；第三，逐步建立農業(yè)保險專項風險基金。此外，國家對農業(yè)保險還要有其他相關扶持政策，例如，加大稅收方面的優(yōu)惠力度、提供再保險服務等。
　　5.努力提高我國農業(yè)競爭力
　　農業(yè)保護與發(fā)展是相輔相成的，對我國農業(yè)進行保護的最佳方式是努力提高我國農業(yè)的競爭力，從這一角度說，加入WTO后的農業(yè)保護是一個龐大的系統(tǒng)工程，這和目前我國農業(yè)進行的各項改革方向是一致的。
　�。�1）利用比較優(yōu)勢，合理調整產業(yè)結構
　　根據(jù)我國農產品的比較優(yōu)勢，農業(yè)產業(yè)結構調整的重點應是：第一，在確保糧食最低安全水平前提下，壓縮劣質糧食品種生產，擴大優(yōu)質糧食生產，提高糧食的綜合效益和市場競爭力；第二，大力發(fā)展肉類產品生產，這類產品不僅具有較強的競爭優(yōu)勢，而且具有較大的出口市場；第三，進一步加強水產品的生產與市場競爭力，特別是發(fā)展一些名優(yōu)特稀水產品；第四，繼續(xù)強化水果類產品生產；重點是提高質量。
　　（2）推動農業(yè)規(guī)模經營，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化
　　理論與實踐的經驗表明，農業(yè)規(guī)�；�經營是構成農業(yè)集約化增長的基礎性條件，也是實現(xiàn)農業(yè)穩(wěn)定與提高的必由之路。農業(yè)規(guī)模經營的一個基本前提是土地使用的相對集中。為此，很有必要在堅持土地集體所有和家庭承包經營長期不變的基礎上，在引導和促進土地使用權有償流動的同時，尋找在不改變農民占有土地使用權和承包權的前提下，實行土地集中經營的新方式。
　　實行農業(yè)產業(yè)化可以調整我國農戶小生產與大市場之間的矛盾，也使人們把農業(yè)真正作為一種現(xiàn)代化產業(yè)來看待，從而增強我國農業(yè)發(fā)展的后勁和在國際市場上的競爭力。要推廣“公司加農戶”、“訂單農業(yè)”等方式。逐步形成農產品生產、加工、銷售一體化經營，加快培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)。
　�。�3）建立農產品質量標準和認證體系，把農業(yè)生產納入標準化軌道
　　所謂農業(yè)標準化即農業(yè)的生產經營活動要以市場為導向，具有規(guī)范的工藝流程和衡量標準。我國要著力抓好農產品質量標準和認證體系、檢驗檢測體系的建設，它不僅是提高農產品質量的重要保證，而且可以減少流通環(huán)節(jié)，有利于農產品貿易，增加農民收入。
　�。�4）加快農村制度創(chuàng)新
　　我國的很多制度都是與對農業(yè)的負保護相聯(lián)系的。為了對農業(yè)進行切實有效的保護，必須加速我國農村產權制度、土地制度、管理制度、城鄉(xiāng)戶籍制度和教育制度的創(chuàng)新，以適應擴大規(guī)模經營、農村經濟調整、剩余勞動力轉移的需要。同時要深化農村稅費改革和糧棉流通體制改革，以切實減輕農民負擔，增加收入，保持農業(yè)生產穩(wěn)定。
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