21世紀中國城市化趨勢與經(jīng)營城市戰(zhàn)略

21世紀中國城市化趨勢與經(jīng)營城市戰(zhàn)略

　  從實證談起：經(jīng)營城市需要戰(zhàn)略謀劃
　　目前，中國經(jīng)營城市較為成功的，既有大城市，也有中、小城市；既有東部較發(fā)達地區(qū)的城市，也有西部欠發(fā)達地區(qū)的城市。如杭州“對城市的土地、基礎設施和生態(tài)環(huán)境等基礎性資源進行集聚、重組和營運，取得了較好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，創(chuàng)造了城市發(fā)展的良好條件”（朱鐵臻：《經(jīng)營城市：提高城市競爭力的新理念》，《江海學刊》，2002.2）。貴州都勻市政府從1998年開始，采取“資本置換”運作方式進行舊城改造和市政建設，城市面貌發(fā)生了巨變，城市功能得到較大改善。該市通過土地資源、閑置廠房等出讓，實現(xiàn)了以資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)化，為城市建設籌集到雄厚資金。我國著名經(jīng)濟學家于光遠教授贊許為經(jīng)營城市的創(chuàng)新之舉。
　　筆者認為，經(jīng)營城市并不是把城市的所有資源和資產(chǎn)都拿來經(jīng)營，它主要是指政府把傳統(tǒng)的由政府直接投資并組織生產(chǎn)的公共產(chǎn)品推向市場，實現(xiàn)從資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，為城市發(fā)展和建設積累資金，謀求滾動發(fā)展；同時，政府要推進社會公平，改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)營城市的精髓在于轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，降低“政府成本”。
　　經(jīng)驗表明，經(jīng)營城市即使只在公共產(chǎn)品范圍，仍然需要把握重點，找準難點，才有成功的亮點，而不能眉毛胡子一把抓。現(xiàn)在不少地方經(jīng)營城市的內(nèi)容過于瑣碎，比如，把橋梁冠名權(quán)、廣告發(fā)布權(quán)等等都開列進去。這有可能導致“抓了芝麻，丟了西瓜”。因此，經(jīng)營城市需要戰(zhàn)略謀劃。
　　21世紀中國的城市化趨勢與經(jīng)營城市戰(zhàn)略
　　經(jīng)營城市的機制和戰(zhàn)略，與現(xiàn)在和未來幾十年的中國城市化趨勢息息相關。
　　21世紀中國的城市化趨勢可以概括為：
　　★大城市、特大城市持續(xù)發(fā)展；
　　★由多中心城市帶動的區(qū)域城市群（帶）發(fā)展迅速；
　　★中等城市呈崛起發(fā)展態(tài)勢；
　　★小城鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)一體化同步發(fā)展；
　　★大城市第三產(chǎn)業(yè)將上升為支撐國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)；中小城市，特別是小城鎮(zhèn)還將繼續(xù)進行工業(yè)化，而且以勞動密集型傳統(tǒng)制造業(yè)為主；
　　★可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的城鎮(zhèn)環(huán)境生態(tài)建設將更加嚴格，難度加大。
　　從現(xiàn)在到2020年，中國城市化進程的形勢非常嚴峻。發(fā)達國家人均GDP達到4000美元，市場才出現(xiàn)飽和過�，F(xiàn)象，我國人均GDP只有800美元上下，就已經(jīng)出現(xiàn)市場過�，F(xiàn)象，而且突出地表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品價格下降。短缺經(jīng)濟時期，農(nóng)產(chǎn)品增量，農(nóng)民就增收。現(xiàn)在，農(nóng)產(chǎn)品增量，農(nóng)民增收撲朔迷離，甚至因為成本上升，還會減收。其根源就在于農(nóng)村人口過于龐大。所以，我們必須大力推進城市化進程。大城市和大城市為中心帶動的城市群（帶）要發(fā)展；中小城市要崛起，小城鎮(zhèn)要發(fā)展，而且要由原來的數(shù)量增長轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度擴大規(guī)律，突出特色，提高質(zhì)量，綜合發(fā)展。唯其如此，到2020年，我國城市化水平才有望達到60%左右，城鄉(xiāng)人口數(shù)字才可能發(fā)生置換。這必然導致我國城市大規(guī)模建設，資金需求將大規(guī)模上升。因此，經(jīng)營城市公共產(chǎn)品，最佳選擇在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)他、市場化�，F(xiàn)在，城市基礎設施缺口很大，中小城市和小城鎮(zhèn)尤顯嚴重，兼之這期間將有4億左右人口轉(zhuǎn)移到城市，城鎮(zhèn)基礎設施和生活設施建設任務更加繁重。
　　中國的城市化趨勢，注定了城市經(jīng)營呼喚戰(zhàn)略指導。
　　  經(jīng)營城市的重點、難點和亮點
　　經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容
　　經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容，包括經(jīng)營城市的基本力量和被經(jīng)營對象的內(nèi)容。
　　經(jīng)營城市的力量有政府力量和民間力量。
　　政府力量是指從事經(jīng)營城市過程中的政府行為。它主要體現(xiàn)在政府以城市經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、自然地理條件為據(jù)，把持公共物品生產(chǎn)大局，適時決策，制定實施政策和措施，把建設項目等交給民間力量去實施，政府監(jiān)督其遵守城市規(guī)劃和計劃。在此過程中，政府及其主管系統(tǒng)視自己為法人，視城市資源、城市基礎設施和城市環(huán)境為產(chǎn)品，進行市場化運作，政府從中獲取一定資金，用以擴大再生產(chǎn)，專注于城市建設，提高城市綜合發(fā)展的能力和競爭力，提高環(huán)境質(zhì)量，改善居民生活。
　　在市場經(jīng)濟條件下，上述政府力量進行決策和管理的行為，就是經(jīng)營城市概念的內(nèi)涵。
　　從事“城市經(jīng)營”的是民間力量，如同企業(yè)生產(chǎn)一樣，它們依據(jù)政府決策、政策和規(guī)劃、計劃，把城市資源如土地等、城市環(huán)境要素、城市水、路、電訊、公共建筑和服務設施等都作為商品進行生產(chǎn)和經(jīng)營，經(jīng)過市場運作，使之與資金貨幣和一般商品相結(jié)合，進行資本置換。這種使城市資源、城市基礎設施、城市環(huán)境通過民間力量進入市場經(jīng)濟的活動過程，就叫“城市經(jīng)營”。
　　把政府力量經(jīng)營城市的行為內(nèi)容和民間力量“城市經(jīng)營”的行為內(nèi)容結(jié)合起來，就是經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容。
　　經(jīng)營城市的重點、難點和亮點
　　本文討論的經(jīng)營城市的重點、難點和亮點，是相對于經(jīng)營城市的普遍內(nèi)容而言的。
　　經(jīng)營城市的重點是土地、水、路和環(huán)境。這是涉及城市發(fā)展全局的經(jīng)營內(nèi)容，對經(jīng)營城市具有戰(zhàn)略意義。
　　經(jīng)營城市的難點體現(xiàn)在需要處理的一些關系：
　　第一，降低政府成本與規(guī)范市場運作的關系
　　在經(jīng)營城市中，政府要從直接經(jīng)營中退出。但由此可能滋生直接從事城市經(jīng)營的民間力量無法左右政府的管理效率問題。外商一般反映中國“政府成本太高”，辦事效率太差。另一方面，中國的市場化發(fā)育還不成熟，比如房地產(chǎn)市場，不僅政府的宏觀調(diào)控欠缺，而且中介、金融、城市居民的認知都存在問題。因此，必須認識處理好降低政府成本和規(guī)范市場運作的關系，還得認清經(jīng)營城市非一日之功，要承認發(fā)展的階段性。同時，必須認識經(jīng)營城市的范圍、規(guī)律和效果，不能盲目行動。比如，根據(jù)我國城市土地資本經(jīng)營中仍存在轉(zhuǎn)讓與劃撥“雙軌制”、土地供求問題突出，必須建立完善土地儲備制，由政府壟斷土地一級市場。降低政府成本與規(guī)范市場運作的關系很復雜，不可草率處置。
　　第二，在經(jīng)營城市中要細分可經(jīng)營性資源和不可經(jīng)營性資源，并處理好這種關系�，F(xiàn)在有人主張“對一個城市所擁有的各種資源進行經(jīng)營”。其實，并不是所有資源都適宜民間資本介入經(jīng)營，如世界歷史文化與自然遺產(chǎn)、一些特殊的旅游景區(qū)。城市的博物館、圖書館、青少年宮和一些公共活動場所，還是該由政府撥款，因為服務公眾政府責無旁貸。
　　第三，經(jīng)營城市與可持續(xù)發(fā)展的關系
　　城市資源和設施的市場運作，會產(chǎn)生效益最大化的傾向，由此，必須認識到，經(jīng)營城市中，不論外商投資，還是國內(nèi)民間投資，對城市資源的開發(fā)和利用，都必須進行環(huán)境評估，嚴格保護資源，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。
　　第四，城市經(jīng)營要嚴格執(zhí)行城市總體規(guī)劃，城市經(jīng)營的建設項目，不允許超越具有法律效應的城市總體規(guī)劃控制的范圍。在加強政府管理的同時，還應發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。
　　第五，經(jīng)營城市要提高政府和主管部門干部素質(zhì)和理論水平。這樣，就可以杜絕“包裝”、“亮麗工程”等所謂“政績工程”勞民損財。
　　經(jīng)營城市的亮點——提高城市競爭力
　　城市環(huán)境包括硬環(huán)境與軟環(huán)境。通過“經(jīng)營城市”，可以有力提升城市硬環(huán)境的現(xiàn)代化水平，這已經(jīng)被杭州和都勻市的經(jīng)驗所證實。軟環(huán)境既包括城市的教育、文化水平、政府服務和行業(yè)服務質(zhì)量，以及法律、規(guī)章制度和政策等，也包括市場化體制和效率。經(jīng)營城市過程中，硬件建設上去了，就可以直接提高城市功能、城市品位，改善城市環(huán)境，提高市民生活質(zhì)量；同時可以推動包括直接從事公共物品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)的城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展�？傊�，提高了城市競爭力——經(jīng)營城市由此星光閃亮。

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