政府多元利益目標的沖突與協(xié)調

政府多元利益目標的沖突與協(xié)調 1.引言：關于政府的多維視野
　　政府自誕生以來就是一個含義寬泛、作用巨大、影響深遠的概念，以至于吸引了哲學、經濟學、政治學、社會學等許多社會科學中的一代又一代學人智者的注意力，形成了很多有價值的人類智力成果和精神財富。然而，我們又不得不承認，迄今為止，對于這個“一半是魔鬼一半是天使”的政府的認識還遠未窮盡；（注：諾貝爾經濟學獎得主諾思指出：國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。國家作用的這種兩面性被人們稱為“諾思悖論”。）來自不同時代、不同學科、不同學者的不同觀點，匯聚成五光十色的關于政府（國家）的理論譜系，構成一幅動人的歷史畫卷。借助前輩先賢提供的這些理論“階梯”，作者擬從新制度經濟學的視野，并通過對某省某市一民營市場三次開業(yè)三次被搞垮的典型案例的剖析，從而對“真實世界”里政府多元利益目標的沖突與協(xié)調的原因、機制、對策等問題進行探討。
　　  1.1  作為整體假設的政府：一元利益目標
　　作為公共部門經濟學研究對象的政府（國家），大都隱含著這樣的假設：即政府是一個統(tǒng)一的公共部門，是一個抽象的整體。于是，在很多研究者的文獻里，都有意或無意地忽略了國家、政府、統(tǒng)治者等概念的聯(lián)系與區(qū)別，包括2001年諾貝爾經濟學獎得主之一的斯蒂格利茨在《政府為什么干預經濟》一書中也沒有對此三個概念加以區(qū)分。（注：斯蒂格利茨，《政府為什么干預經濟》，中國物資出版社，1998年版。）
　　其實，國家、政府、統(tǒng)治者之間的區(qū)別是明顯的：國家更多地偏重地域和疆域的概念，政府指的是政體安排，而統(tǒng)治者指的是具體控制權利的人。但進一步看，它們之間的內在聯(lián)系更為緊密：國家的管理職能是由政府來行使的，政府最終要掌握在統(tǒng)治者手中，因此在一般情況下，的確勿需對之加以明確區(qū)分。
　　什么是國家？社會學家韋伯認為：國家是一個在某個給定地區(qū)內對合法使用強制手段具有壟斷權的制度安排。關于政府，一般認為政府是許多社會組織中的一個，是一個“超級企業(yè)”（科斯語）；諾思認為，政府（國家）是一種在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織。因此，政府與其他組織的主要區(qū)別在于兩個方面：一是政府對全體社會成員具有普遍性，也就是擁有全體社會成員；二是政府擁有其他經濟組織所不具備的強制力。由此導致政府這種特殊組織與其他組織在起源演進、形態(tài)結構、行為方式、利益目標等諸多方面的差異。
　　從國家的起源來看，主要有兩種理論：一是契約理論，二是掠奪或剝削理論。以霍布斯為代表的國家契約理論認為：在國家產生以前的狀態(tài)是一種被稱為“霍布斯叢林”的“所有人反對所有人”的自然狀態(tài)；國家是為了擺脫自然狀態(tài)的產物。即人們?yōu)榱吮Ｗo自己的生命和各種權利，共同約定，訂立契約，將權力交給一些最能保護他們利益的人代管。也就是說，從契約上講，國家是被公眾創(chuàng)造出來的保護公眾權益、調解社會糾紛的機構。進而，該理論認為，由國家來組織、實施各種契約可以節(jié)約各種簽約成本、實施成本和保護成本。而以馬克思主義者為代表的國家掠奪理論認為：國家是某一階級或集團的代理者，它的作用是代表該階級或集團對其他階級或集團進行壓迫和剝削。國家界定一套產權的目的在于使權力集團的收益最大化而無視其他社會集團的利益，也無視它對社會整體福利的影響。（注：其實，在政治學和政治經濟學里對國家理論有許多全面深入的研究，尤其值得指出的是列寧的著名論斷，即“國家是階級對抗不可調和的產物和表現。在階級對抗不能客觀地得到調和的時間、地點和程度，國家就出現了。反過來，國家的存在證明了階級對抗是不可調和的”。有關這方面的內容可參閱羅納德·H  ·奇爾科特的《比較政治經濟學理論》，社會科學文獻出版社，2001年版，第158～196頁。）
　　諾思（1995）認為：上述兩種理論均不能涵蓋歷史和現實中所有的國家形式，不具有一般性和普遍性。他進一步指出，契約論雖然可以解釋為什么國家提供一個經濟地使用資源的框架，從而促進福利的增加。但是，國家既作為每一個契約的第三者，又是強制力的根源，使它成為契約各方爭奪決策控制權的戰(zhàn)場；各方都希望能按有利于自己集團的方式再分配福利和收入。盡管契約論解釋了最初簽訂契約的得利，卻無法說明各利益集團在其后的最大化行為。而掠奪論則忽略了契約的最初簽訂的得利而著眼于掌握國家控制權的人從中榨取租金，并不能說明在一個國家內的互利合作關系。因此，上述兩種理論都似乎犯了極端化的錯誤。事實上，國家兼有契約和掠奪兩重特性。在此基礎上，諾思提出了國家的“暴力潛能”分配論，認為：如果暴力潛能在公民之間進行公平分配，便產生契約性的國家；相反，如果分配是不平等的，則產生掠奪性的國家。（注：參見道格拉斯·C·諾思（1994  中文版）《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，第21～22頁。）
　　那么，這樣的國家或政府具有哪些基本特征呢？諾思將其概括為三個方面：（注：諾思在這里使用的國家模型是建立在只有一個追求福利或效用最大化的統(tǒng)治者的假設基礎之上的，這與現實中的多元、多級政府存在較大的差異。）第一，國家為獲得收入，以提供保護、公正等社會服務作交換；而提供這種服務政府比任何其他組織都具有規(guī)模經濟優(yōu)勢。第二，為使國家收入最大化，作為壟斷者的國家總是將選民分為各個集團，并為每一個集團設計產權。第三，由于總是存在著能提供同樣服務的潛在競爭對手，國家受制于其選民的機會成本。它的對手是其他國家以及在現存政治－經濟單位中可能成為潛在統(tǒng)治者的個人。也就是說，國家的權利并非是不受約束的。從這里我們也可以看出諾思眼里的國家就是政府。
　　對于國家的行為目標，諾思認為，國家是以一個理性人的方式采取行動，其追求目標是自身效用的最大化。因此，古往今來的國家都有兩個基本目的：一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規(guī)則（即在要素和產品市場上界定所有權結構），這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是降低交易費用以使社會產出最大，從而稅收增加，亦即整個社會福利最大化。第二個目的將導致一系列公共產品或服務的供給，以便降低界定、談判和實施作為經濟交換基礎的契約所引起的費用。
　　值得注意的是，上述研究都是放眼于整個人類歷史長河所得到的結果，國家與政府基本上是被賦予同樣的含義，因而是可以相互替換的。此外，它們都隱含了一個假設前提：政府（國家）是作為一個整體與其他組織（企業(yè)、市場）相對應的。因此，它的利益目標是單一的，也就是說，政府（國家）猶如理性人一樣，總是在追求自己效用的最大化。這就為人們正確認識現實中的政府行為帶來了障礙。
　　  1.2  現實中的多級政府：多元利益目標的根源
　　如前所述，經濟學家為便于從本質上分析政府（國家）組織與其他組織的異同，于是對政府組織作了整體性假設。在這種假設前提下，的確讓我們從宏觀總體上、從理性思維上更清楚地認識了政府的組織行為特征和功能作用。但當我們的目光聚焦到現實中的政府行為時，許多令人迷惑的現象和問題便油然而生。
　　諾思早就認識到，國家（政府）一半是魔鬼一半是天使，既是經濟增長的關鍵，又是人為經濟衰退的根源，其關鍵就在于政府的活動和行為是增進還是損害了市場的功能和作用，是增加還是降低了市場交易和政府交易的費用。那么，進一步的問題就是，政府為什么具有這樣尖銳對立的矛盾沖突呢？
　　一個簡單的解釋是現實中的政府是一個多級政府。D·金（DavidKing）在《多級政府問題》一文中開宗明義地指出，“公共經濟學中的許多討論都隱含地假定：在任何國家，公共部門都是由單一的政府實體組成的。然而，在實踐中，每個國家實際上都有若干級次或層次的政府。除中央政府以外，通常都存在一級或多級地方政府”。（注：引自《公共部門經濟學前沿問題》，中國稅務出版社，2000年版，第189頁。）在這篇論文中，他主要從財政問題上探討了多級政府面臨的一些沖突與協(xié)調問題，如各級政府應該分別執(zhí)行哪些職能？各級政府應當如何籌措資金？哪級政府應征收哪種稅？各級政府之間應當具有怎樣的財政補貼關系并如何設計這種財政補貼？等等。顯然，這些論述僅僅為我們的問題——政府為何具有多元利益目標——提供了進一步分析思考的線索。
　　那么，現實中的政府究竟包含有哪些關系和層面呢？第一，中央政府與各級地方政府之間的關系。盡管不同國家在地方政府的設置方式與級次方面會有不同，但中央政府與地方政府在權利分配方面存在沖突卻是各國共存的現象。這一方面是由各級政府之間政治職能分工的差異客觀決定的，如中央政府擔負著國防與外交的任務，而地方政府卻可免于這種責任，這既是國家獨立、統(tǒng)一的標志，也是由于國防、外交等事務具有無限規(guī)模經濟性，由中央政府統(tǒng)一承擔可以大大節(jié)約外部交易費用。另一方面，由于權利總是一種稀缺的、珍貴的資源，作為理性經濟人的中央政府和地方政府在追求各自效用最大化的過程中，不可避免地會為爭奪權利資源而產生利益沖突。第二，地方各級政府之間的關系。這里包括縱向的上下級政府間的隸屬關系和橫向的同級政府間的競爭與合作關系。這些錯綜復雜的關系表現為形形色色的矛盾沖突，但其本質仍然是各級政府如何更多地獲取有限的權利資源從而使自身的利益或效用最大化。這是因為各個政府所具有的歷史條件、資源稟賦、社會環(huán)境、經濟水平等因素可能不同，他們的目標函數的自變量也可能表現為多種多樣，但追求自身利益或效用最大化卻是政府作為理性經濟人的一致要求，在面臨稀缺資源約束的條件下，他們之間利益目標的沖突也就在所難免。第三，政府內部各部門之間的關系。一般而言，所有政府都是由若干職能部門組成的，少者三五個，多則上百個。在正常情況下，各部門分工協(xié)作、各司其職，共同為實現政府的政治經濟目標而努力。然而，深入地分析會發(fā)現，各職能部門由于所行使的職權范圍不同進而導致他們的利益目標的不完全一致，就有可能產生合作與沖突并存的局面。究竟是合作勝于沖突還是相反，完全取決于他們之間利益目標的相似程度，也就是取決于政府內部的制度安排。第四，政府與其代理人——官員之間的關系。（注：對于政府中的委托－代理機會主義問題，德國的柯武剛、史漫飛論述道：“縱觀歷史，與政治權力有關的另一個關鍵問題是政府代理人——不論其是世襲的統(tǒng)治者、民選議員、部長還是被任命的政府官員——都受誘惑而按其私利行事。換言之，委托－代理問題也適用于政治組織和行政組織，因為，代理人（官僚、政治家）作為內部人，比他們的委托人——外部公民更了解情況。然而，與代理人（經理）要受競爭約束的企業(yè)不同，在政府里，對委托－代理問題缺少這樣的自動監(jiān)察。這造成了更大的信息不對稱，并最終為代理人機會主義造成了更多的機會�！眳⒁姟吨贫冉洕鷮W——社會秩序與公共政策》，商務印書館，2000年版，第395～397頁。）不管是哪個國家或哪一級的政府，都不是一個具體的人，而是包括統(tǒng)治者和官員在內的多個利益主體的作用體；但實際代表政府行使權力的卻是一個個具體的人——統(tǒng)治者或官員。在新制度經濟學家看來，政府作為一種特殊的組織實際上扮演著理性經濟人的角色，而政府的代理人——統(tǒng)治者或官員則更是地地道道的經濟人。這兩種經濟人在追求各自利益（效用）最大化的博弈過程中，就不能排除產生利益目標沖突的可能性。諾思在分析國家（政府）的兩個基本目標時就注意到了這一點。他指出，國家的第一個目標是企圖建立一套基本規(guī)則以保證統(tǒng)治者自己收入的最大化，而第二個目標則包含一套使社會產出最大化而完全有效率的產權。這兩個目標很大程度上存在著“交替”現象。國家這兩個目標沖突的根源在于，有效率的產權制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突，建立有效的產權可能并不有利于統(tǒng)治者利益（租金）的最大化。諾思進一步認為，在使統(tǒng)治者租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突，這種基本矛盾是使社會不能實現持續(xù)經濟增長的根源。古今中外有許多實例對這種政府與其官員間存在利益沖突的假說提供了支持。
　　總而言之，現實中的政府不是一個簡單的實體，更不是鐵板一塊，而是由不同層次、不同利益主體所組成的具有復雜關系和多元利益目標的多級政府，是一個復合性的等級組織。
　　  2.故事：某省一民營市場三次開業(yè)三次被搞垮（注：本部分根據《廣東內參》2000年第5期《陽江一市場三次開業(yè)三次被搞垮》改寫而成。）
　　某省某市某區(qū)有一個9萬多人口的大鎮(zhèn)——A鎮(zhèn)，由于居民集中，買賣興旺，使得興建于五六十年代的肉菜市場每日擁擠不堪、嘈雜臟亂，嚴重影響居民的交易環(huán)境和該鎮(zhèn)的交通秩序，各界群眾急盼一個容量大、衛(wèi)生整潔的新市場。
　　A鎮(zhèn)政府根據人大代表的意見，  決定興建本鎮(zhèn)第二市場（簡稱平二市場），由民營企業(yè)某公司出資建設。某公司在辦理了一切必備手續(xù)并征詢了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級工商部門的意見后，經過半年多時間建設，一個耗資千萬元的平二市場于1998年1月建成竣工。然而，在這個令A鎮(zhèn)各界期待已久的新建“舞臺”上，卻上演了一臺多主體利益沖突的鬧劇，主角居然是地方政府、工商管理部門和市場投資者。
　　在地方政府的積極促進下，平二市場于1998年1月21  日正式剪彩啟用。開業(yè)后，工商部門對于該市場如何運作未作具體安排，攤販們不知所措，于是出現了沒有商販進駐經營的尷尬局面，開業(yè)不到一星期便以潰散宣告失敗。
　　平二市場的情況引起了市政府的高度重視。一位市委副秘書長、一位市政府副市長，先后于1998年4月和7月率領有關部門負責人，深入平二市場進行實地調研，召開協(xié)調會，使有關各方取得共識。于是，平二市場在8月16日又再次開業(yè)。但是，  該鎮(zhèn)工商所對此市場一直采取消極抵制態(tài)度，刁難商戶，放任自流，該市場第二次開業(yè)不久又瀕于流產。
　　11月5日，  該副市長再次率領有關部門領導進行調研后指示：必須扶持該民營市場的發(fā)展，允許一切商品自由到新市場經營。新市場終于迎來了第三次開業(yè)，并興旺了幾個月。然而，在此期間，A  鎮(zhèn)工商所采取種種不正當手段，擅自提高新市場的收費，如老市場經營豬肉的檔主每月交管理費350元，而在新市場卻要交530元，客觀上造成兩個市場的不平等競爭。如此以來，在新市場經營的100  多戶一段時間以后幾乎全部回流到了第一市場，本已興旺的平二市場再次徹底潰散。
　　故事似乎并不復雜，但其中蘊涵的很多政治經濟學含義，很值得剖析品味。
　　  3.案例分析與討論
　　  3.1  關于政府設置縱向管理機構的討論
　　從上述故事梗概中我們不難看出，平二市場由于地方政府的支持三次開業(yè)，卻由于同屬于國家政府部門的工商管理機構的有意無意阻撓而三次倒閉。這就說明矛盾的根源在于地方政府部門與實行縱向管理的工商部門之間利益目標的不一致，而作為沖突一方的地方政府竟無法有效地消除這種沖突。
　　那么，首先值得我們思考的問題就是，國家為什么要設置一些獨立于地方政府的像工商、稅務等國家縱向管理部門？
　　表面看來這或許僅僅是一個初始制度安排問題，按照制度演進的思路理解，這或許經歷了由習慣、習俗、慣例到正式制度的演進過程，即哈耶克的“人類自然秩序之擴展”過程。也就是說我們可以不必追究該制度的起源與合理性，但我們可以分析在這種制度安排下所可能導致的邏輯結果。
　　設置獨立于地方政府的縱向管理部門可能有如下好處：一是有利于國家對一些事關國家全局的重大問題進行統(tǒng)一管理，是實現國家統(tǒng)一意志的要求；二是減少中間環(huán)節(jié)，加快信息反饋，節(jié)省交易費用；三是防止地方政府的機會主義行為，即地方政府利用信息優(yōu)勢采取有利于自身利益最大化的行為，如隱瞞不利于自身利益的有關信息，夸大有利于自身利益的信息等，也就是信息經濟學所指的道德風險問題。這些好處來自于直線型結構減少橫向摩擦所引起的結構效應，但由于這種線性結構的委托—代理鏈條較長，在帶來上述好處的同時也存在著較大的代理成本和代理風險。（注：代理成本與代理風險是政府經濟學中的重要課題。代理成本是指代理人為履行其職能所必須消耗的資源，它與委托－代理鏈的環(huán)節(jié)多少和代理人的規(guī)模大小成正比。代理風險是指委托－代理關系中由于信息不對稱所可能引起的代理人偏離委托人目標的行為傾向。）第一，從中央政府到基層地方政府存在5  級以上的委托——代理環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都代表國家在當地行使權利，不可避免地要與地方政府發(fā)生利益沖突，沖突必然引起費用的增加；第二，各代理環(huán)節(jié)由于不受當地政府的直接制約與監(jiān)督，而來自上級與下級的內部監(jiān)督也不可能有力，因此很難保證各環(huán)節(jié)不借機為自己部門尋租；第三，各代理環(huán)節(jié)與地方經濟沒有直接聯(lián)系，也就缺乏足夠的激勵使其認真履行職責以促進地方經濟的發(fā)展，從而在事實上與其存在的理由相違背。
　　有了這樣的認識，我們就不難理解故事中看似離奇古怪的一些情節(jié)。
　　其一，從市、區(qū)到A  鎮(zhèn)各級政府都對新市場的修建和運行給予了高度的重視和支持，而相應的各級工商管理部門的態(tài)度卻相反；這正好反映出他們各自利益目標的差異。對此，后文將作進一步解釋。其二，某公司要將新市場無償捐贈給區(qū)工商分局占有和永久使用，而后者先同意后拒絕。表面上的理由是不符合國家規(guī)定，其實質是該公司沒有滿足工商局的一些附加要求，阻礙了該部門尋租目的的實現，于是工商局不想讓新市場開張營業(yè)。
　　  3.2  關于地方政府與縱向部門間利益目標沖突的討論
　　對于地方政府而言，其基本目標就是取得最大的執(zhí)政效益。在和平時期地方經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定繁榮是執(zhí)政效益的主要標志，因此各級理性明智的政府無不把促進地方經濟建設作為頭等大事來抓。A  鎮(zhèn)政府通過興建市場可以獲得如下幾方面的收益：一是滿足本鎮(zhèn)居民的迫切需要，獲得民心的支持；二是可以繁榮市場，增加地方財政收入；三是興建市場這個耗資千萬元的建設項目對帶動小鎮(zhèn)其他產業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)機會也有不小作用；四是建好市場也是該鎮(zhèn)改善投資環(huán)境的一部分，有利于吸引外地投資。因此，該項目對A鎮(zhèn)政府具有足夠的激勵，  有利于他們執(zhí)政利益的最大化。作為上級政府的某區(qū)、某市政府也是新建市場的間接受益者，也有動力去積極支持市場的建設與運作。
　　對于工商部門而言，其基本目標是代表國家管理好各地的工商事務，收取各種管理費。雖然他們也面臨如何開辟財源、為上級或國家繳納更多管理費的問題，但那畢竟不是硬約束，在已經有一定基礎市場的情況下，新建市場對于他們的目標最大化追求的影響遠不如地方政府那么直接和密切，對他們的激勵是有限的；因此，當新建市場一旦影響到他們部門尤其是個別負責人的尋利行為時，他們不僅不支持反而會想方設法阻撓新市場的建設與運轉。案例中提供的幾個細節(jié)正好為此作了證明。其一是，某公司早期曾向市工商局提出無償捐贈地皮給工商部門自行擴建市場，但市工商局堅持要某公司出資建設，公司同意。后來，市工商局長之弟找到某公司，提出由某公司表面堅持無償捐贈地皮，由工商部門擴建（實際上仍由某公司出資）。市場建好后，市工商局把工程款匯給某公司，某公司再將款額的75％匯給局長之弟，某公司留下25％。對此，某公司給予了拒絕，堅持完全由自己出資興建了平二市場。這無疑得罪了工商局長。于是就發(fā)生了某公司要無償捐贈該市場給工商局而遭拒絕的怪事。其二，A鎮(zhèn)工商所所長曾向某公司索要20  萬元作為新市場對他個人損失的補償，又遭拒絕。于是，新市場的多劫命運就在所難免了。
　　由于地方政府與縱向管理部門間的利益目標的不完全一致，產生這樣那樣的沖突幾乎是不可避免之事，只不過因協(xié)調好壞表現出程度不同而已。
　　  3.3  關于激勵約束機制的討論
　　行為科學理論告訴我們，有效的、有力的激勵可以導致人的積極行為；政府部門作為經濟人，其行為也是需要激勵的。如前所述，由于職責分工的不同和利益目標的差異，同一件事對于地方政府與縱向管理部門產生的激勵效果可能是不一樣的，于是，獲

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